摘 要：明弘治年间朝廷在赣州设立南赣巡抚加强对南岭山区的动乱治理。南赣巡抚下辖跨越四个布政司的广阔巡抚辖区，看起来辖区广阔，职权却为中央限制，施政常受阻碍。嘉靖末年，南赣巡抚为加强动乱治理与拓展施政空间，提议在邻省广东设立新县划入江西赣州府，此举立刻引起广东官员集体反对。虔粤双方此后围绕平远设县事宜展开争夺。以该次设县争端为中心，通过梳理南赣巡抚在明代中后期为了打破施政困局的种种努力，讨论明代中晚期南赣巡抚的巡抚辖区以及职权的演变情况。

　　关键词：南赣巡抚；巡抚辖区；跨省巡抚辖区；政区；巡抚

　　明代创立的巡抚制度，最初只是中央派往地方的临时差遣官，随着该制度发展，巡抚逐渐拥有自己辖区，并渐具地方官员色彩。以往中外学界从制度、巡抚辖区演变等角度对明代巡抚曾作了诸多方面的研究。如谭其骧所言：“明代后期的一级地方行政区划，事实上已不是两京十三布政使司，而是三十个左右的总督、巡抚辖区。”而在明中叶，朝廷为补布政司衙门间推诿、掣肘之弊及加强省际间军事事务的领导，又设置了具有跨省辖区的巡抚。如南赣巡抚(又称“虔抚”)，明中叶应南岭动乱设于江西赣州，其辖区横跨四省。虔抚一职虽为补弊而设，但因政区兼辖问题，常陷入受邻省督抚掣肘的困局中。虔抚为打破困局，每每引起地方争端。如有四府属虔抚兼辖的广东，其督抚就因虔抚侵越治权，与之多次爆发冲突和博弈。博弈过程中，两地的政治、行政区划、军事设置都受到不小的影响。

　　以往，唐立宗曾对虔抚运行及辖下的跨省巡抚辖区变迁进行厘清，但未就其变迁背后的政治过程进行更深入观察。而对于虔抚辖区内的设县行动，唐氏则以经济及地方社会的角度释之。笔者以为若从高层级政治过程的角度切入，重新审视明代中晚期赣南、粤东频密的设县运动，可进一步丰富对于当时设县活动的认识。再则，虽然当前行政区划中已无跨省的高层级政区存在，但对跨省调配、协调行政资源的需求仍然存在，通过研究晚明虔抚辖区的运行及发展演变亦可为当前行政提供参考。本文从明中叶平远设县争端的史实切入，通过展现虔抚的困局及尝试破局的过程，进而讨论不同群体间、各种群体与行政区划间同时存在的交叉或三角关系。在此基础上，研究南赣巡抚及其辖下粤赣边界上的跨省巡抚辖区在明代中晚期的运行与演变。

　　一、虔抚倡议平远设县与虔抚施政困局

　　广东平远未设县前，地属潮州府程乡县，与赣、闽两省相接。自豪居(平远县县治所在地)前往程乡县治需行山路120里，因僻处万山之中，有程乡“奥区”之称。交通上平远“北连江赣，东接闽汀，轮蹄舟车缤纷络绎，为三省之衢”，粤闽赣之间因受南岭山脉阻挡，平远县内的几处山坳成为了三省民众往来的重要交通通道。地形上，除豪居一带分布一些山间盆地，以及石窟河河谷存在少量平原地形，其余地区下垫面以山地为主，间杂丘陵地带。从农业发展的角度看，平远缺乏适合耕种的平原地形，这也限制了当地人口发展，据嘉靖四十五年(1566)留下的分割册记载，平远户数为一千三百五十二，人口为六千一百六十，如加上妇女儿童的人口，大胆估计，平远人口也不过数万。长期以来，平远地方“或二十里，或三十里，绝无人烟”，因而商业气息较轻。这使当地民众逐渐形成“重本轻末，耕耘绩纺，昼夜操作，鲜行商远贾”的风俗。可见，虽志书中的平远为三省通衢，但实际上因平远四面皆山，从此前往府城等商业聚集地也较其他大路不便，所以经济发展水平较低。另外，自宋代以来盗贼、流民都喜欢逃入平远所在的南岭山区规避官府的追缉。至明代，随着越来越多人口进入这一地区，该地动乱愈发频繁。而平远民众亦因住在“聚三省逋逃匿藏为患”区域，与无尽的动乱相伴而生，一些民众还落草为寇加入到动乱之中。

　　自平远流窜赣、粤的寇盗亦每每引发地方治理难题。地方上时常“有赀者附江、闽人，煽炉冶铁”，矿徒啸聚山间，正德初年，该地矿徒两次发动暴乱。为免动乱进一步蔓延，当时就产生了在此置州以塞盗源的动议，但因程乡、兴宁、武平三县争夺州治所在地，未能成功。嘉靖三十二年(1553)，惠州再有福建矿徒李南涧纠集党羽流劫粤东。数年后这股寇盗伙同程乡寇盗洗劫平远、石窟等处，在潮州府内造成巨大的骚乱，后李氏虽被官府擒杀，但其余党于嘉靖四十年(1561)又纠集矿徒，会同巨寇张琏等数千人，窜扰赣、闽两省，擒杀江西布政司副使汪一中，虽事后动乱被平，但引起“江右震动”。可见除广东作为动乱起源地深受寇乱之害，邻近的江西等地亦深受牵连，其中南赣巡抚的辖区受到波及最大。

　　为加强南岭地区治理而设的南赣巡抚，此时却因辖区“兼辖”陷入施政困局。弘治七年(1494)，朝廷为治理南岭动乱，设置南赣巡抚“总制江、广、湖、福军务”，以“赣州为治所，兼理南安、赣州、建昌三府，及广东之潮、惠、南雄，福建之汀州，湖广之郴州等处捕盗事宜”。此后该职辖区不断盈缩变化，但大致还以赣州府、南安府为中心，其余辖区则以“兼辖”管理。该职自设置以来，运行了171年，至清康熙四年(1665)裁撤。近二百年时间里，虔抚于辖区内平定贼寇、兴复文化，抚辑黎民，经其治理，到正德末年已有“南赣自此无警矣”之说。在上文提到的矿徒动乱中，虔抚已欲对这一区域加强治理，但由于虔抚赣州以外辖区多为“兼理”，使其辖区看似辽阔实则虚辖。虔抚按制只能在发生动乱时，才可让兼辖区官员听其号令，“平时民情事务不得干预”，因而，虔抚实际控制的只有驻地赣州府及敕命规定可巡视驻扎的南安、汀州二府。早在嘉靖初年，虔抚朱纨就曾疾呼“此地虽称要害，此官实拥虚名”。此外，虔抚的兼辖区因事常变，属官也常常变动，行政隶属上变动较大，这使得“兼辖区”内的官员即使在剿寇时，还是更愿意听命于原本隶属的督抚。虔抚亦因此在调动南岭区域内的广东官员不时碰壁，贼寇也趁此机会游走于粤赣两省之间。同时，虔抚还较难支配“兼辖区”的赋税，这使其治乱时经费常常捉襟见肘。即如上文提及的动乱期间，虔抚欲调用兼辖区内的南雄商税、潮州盐税，却“已先为两广军门支用”。广东将卒还以擒获的贼首是广东人为由，径直抢夺虔抚俘获的贼首返粤，本属于虔抚的平乱首功被广东将卒抢走。概之，虔抚在“兼辖区”时常陷入指挥不灵、财政困难、人力调配不畅等困局之中，这些困局都影响了其职务的履行。

　　为打破兼辖困局，完成职事，多位虔抚做出了各自的破局尝试，比如从实控辖区着手，推行乡约，重练精兵，汰减冗老等举措。但仅是在面积较小的实控辖区着手，并不能完全扭转困局。虔抚在民情事务上逐渐侵越粤、闽等省份的权力，如要求广东韶州、惠州在造桥、建学、修祠等民政事务上需要向其汇报，似意在以此扩大其在这些兼辖区的影响，进而加强对这些地域的控制。

　　除了行政上的侵越，虔抚亦通过调整政区归属方式，以期打破困局。上文提到的嘉靖三十二年李南涧流劫闽、粤、赣三省，正是在虔抚辖区之内。动乱平定后，为经理地方，虔抚范钦疏请在当地“适中之所，离程乡县治二百余里筑城建馆，拨兵守御”，设通判镇守，获准。四年后，虔抚下辖的南赣参将俞大猷认为仅设通判“终非经久之计”，建议割广东程乡、兴宁及福建武平土地合江西安远一县，立一州属赣州府。时任虔抚陆稳即表赞同俞氏建议，并具体提出在平远地方挑选治所。具体土地划拨为:程乡割出粮米六千石，武平割出三百石，兴宁、安远各割出二百石，设置一个属于赣州府的直隶州，下辖安远县。

　　陆稳的提议实施后扩大了虔抚实控辖区。从表面上看，该方案是为加强平远治理，但从新政区隶属看，从广东划出大幅土地成立的新县，将脱离广东划归江西赣州府，由虔抚“兼辖区”变为实控辖区，位处流寇集聚的三省要道因此由虔抚完全掌控，广东官员亦无权再指挥新设立的平远县令等官。赋税方面，虔抚将新增6200余石粮米，使其可支配经费有所增加。以上种种，都可在一定程度上缓解虔抚因平远地方“兼辖”而产生的困局，有助于其职务履行。陆稳在推动设县的同时，还提请升南赣参将俞大猷为总兵，以期加强该地防守，似是借此机会提升旗下将领级别，扩张直属军力并笼络俞大猷。此后，俞大猷“投桃报李”，又再三疏请按陆稳方案设县。该年五月，朝廷批准在此设平远县，次月又同意升俞氏为南赣副总兵。旨意下达后，一方面虔抚通过推动设县使平远指挥不灵等问题得以缓解;另一方面，广东程乡、兴宁，福建武平，江西安远开始筹办割出土地等事务，虔抚的赋税收入得到提升。此外，旗下将领的级别及兵力也有提升。虔抚随后特地预拨钱款给新任平远知县王化，新建县衙等公署，推动新县尽快落成。

　　“虔抚方案”让广东丧土失粮，使广东一众官员都感到不满，随即虔粤官员间对此展开交锋。平远设县，从广东辖地割出的粮米占新县粮米的92%，却隶属赣州府，这使广东丧失了对大片土地的直接控制权及粮赋。将控扼三省要害的平远地方割入江西，对广东来说更是让潮州在面对闽、赣之寇时“门户”大开，剿寇时将无险可守。对于平远民众来说，前往600里山路之外赣州府城，相较原属潮州时只需行380里路程，在缴纳赋税、参加科举等事务上都更加困难。再者，广东官员也不愿让大量赋税收入就此流入他省。尽管广东官民对这样的安排不满，此时还是得按旨意执行土地交割事务。于是，地方上程乡官民就在交割土地时“阴沮其事”;拖延之下，程乡花了年余才割出三图，粮米未足二千石。

　　以两广总督张臬为首的广东官员则上疏朝廷要求复议设县计划。张臬在奏疏中先引用了新县里老廖显禄等人的呈请。廖氏等人称新县划归他省对当地民众缴纳赋税和求学等极为不便，还是希望能够将新县划回广东。民意之外，岭东道的报告则称，程乡、兴宁知县提议再割土地供予平远设县，并退回江西土地，使新县设立无须牵涉到江西。张臬认为官民一心都愿新县属粤，即提出:

　　开设县治当以民情为主，以百年岭外之民，而一旦欲远从江西之役，委属不便。及今议设之初，不为区处，诚恐日后奏告不休，徒滋纷扰。今据该县割增一十二里，而又有兴宁县量行添割，堪立裁减县分。合无将豪居新县仍属本省，以从民便，其原割安远、武平里分仍回属各省，庶几控制以得，民情以通，事可经久，而亦不致有纷争之扰矣。

　　张臬以“民情”为由向朝廷强调，新县平远划归江西，在民众的日常生活上会造成巨大的不便。况且程乡、兴宁二县官民都愿再割土地，使新县充实，按广东的方案还不需占江西、福建土地，免去了三省争夺土地的烦恼。采取广东方案调整设县计划，以新县归还广东，更加顺应民情、官情。

　　继任虔抚吴百朋接到朝廷转发的张臬奏疏后，当即回复反对张臬的方案。吴氏认为割出四县之地设县是为控扼三省交界之地，以便剿寇。如按张臬之议，将来又会重现掣肘之弊，而割程、兴这两个穷县的土地给新县，恐怕会进一步削弱了这两个县本身的实力。另外，既然朝廷已明确平远的归属，现在广东提出异议，实属制造摩擦，使平远官员施政“徒拥虚衔，权分两省，事皆掣肘”，而百姓则“心怀观望”，实在是“徒滋烦扰”。且吴氏认为朝廷设官，皆为弭盗安民，何分你我。吴百朋一边淡化隶属差异，一边抬出编审图籍的理由，要求广东尽快割出都图，以完成编审。朝廷见虔粤双方各执一词，即让地方会勘妥当再申。

　　吴百朋为在设县争端中取得胜利，亦极力笼络相关官员，如首任平远县令王化。王化作为争夺地域的主官，是传达平远官民意见及经办设县具体事务的中心人物。所有地方上的意见及问题都需王化呈文上达天听，因而王化的态度在这场争夺中亦至关重要。吴百朋在争端期间，常常大力褒奖王化。恰逢王化在剿寇中舍身忘我，其妻殉节，为朝廷旌表。吴百朋以此保举任县令不足两年的王化，先升潮州府同知，不久又升以伸威道副使衔任平远县令，帮助王化在极短的时间里连升五级。但可惜的是这些举动并未让吴百朋得到王化的偏袒。

　　进入会勘阶段，双方继续围绕自身立场力争。以新任两广总督吴桂芳为首的广东官员再一次反对新县属赣的做法。分巡道徐甫宰前往平远地方勘察后报称，一是江西安远里老范执中亦呈请，安远“民寡差重”，不愿划拨土地与平远建县。二是程乡县呈文称新县钱粮多出程乡，且居民大多心怀故土，并再次强调新县划归异省，则征收赋税的难度会进一步加大，因而反对新县属赣。三是平远县令王化虽未明确表态，但亦表示平远距广东诸县较江西诸县近。徐氏综合所集意见提出，首先，数年前朝廷在此曾设总兵驻扎时，明确该地属粤，归属早有定论。其次，按广东方案设县，平远县下辖赋税堪称充实。再次，对于赣州府来说，新县距府治遥远，实为山谷深县，一旦盗起，也难以遥制。概之，徐氏认为广东方案“正合民情，且足以控制诸巢，诚为有见”。

　　徐氏报告呈送后，两广总督、南赣巡抚两人又共同派遣伸威兵备道方逢时、程乡知县颜若愚、大埔知县张孔修、平远知县王化前往平远会同里老姚至德再作会勘。众人会商后认为，按广东设县方案，新县辖区延袤700余里，下辖粮米超过3600石，田地尚属肥沃，即使没有赣州割出的土地，亦可成县。再则以广东之地成立新县，该县隶属广东是不辩自明的道理。王化还提出，虔抚既反复强调设新县是为控扼要地，那将划归平远的江西五堡地方，在动乱时“皆听平远县指挥，则有分民而无分土，在安远无割地之忧，在平远则无掣肘之嗟。舆情允协，事可经久”。可见王化不但想从江西手中要回平远，还欲“讨取”虔抚实控辖区的治权。

　　继之，广东左布政使杜拯再派岭东道皇甫涣及伸威兵备道方逢时、分巡道徐甫宰去当地查勘。勘后，三人亦继续支持广东方案。广东左、右布政使杜拯、林懋据此提出“县不出境，治不易民，江闽地方各有疆域，册籍已定，人心乐常，一旦彼此纷更，属之新邑，隶于赣州，则事涉多端，众摇异议”，一致认为平远属赣实多生事端，并进一步强调新县属粤实“俯顺三省民情”。

　　由于参与会勘的官员大多为广东官员，所有会勘结果都倒向两广总督一边。吴桂芳因而大赞会勘结果“诚得虑始善后之图”。吴百朋则直斥所谓民情是“安土之私，不足恤也”。户部汇总意见后，似是未免令虔抚进一步滋生扩张之心，最终决定采纳广东方案，令平远还归广东，就此，虔抚在平远设县争端中铩羽而归。

　　虔抚倡导在兼辖区设县以扩大自己实控辖区的行为并非个例。如虔抚在嘉靖四十二年(1563)曾谋划以划占广东大埔县嵼坑、牛坪和程乡县桃源、松源等地设县，亦欲将大幅广东属地划入其可驻扎的汀州府。广东一众官员对虔抚的这些作为并不满意，除在讨论设县时进行博弈，虔抚入粤剿寇时，广东官员亦常常怠慢。对此，吴百朋曾向朝廷申诉广东官员“以势属遥制，通不相闻，比臣羽檄交催，始得前报，略知贼中消息”。在福建兼辖区，虔抚亦曾谋划将不属其辖区的土地划入其兼辖区。嘉靖四十二年，虔抚陆稳计划将福建、广东属地划入福建，并归于虔抚辖区，以漳州河头埠为县治，但未能成功。吴百朋在嘉隆之交又主导在漳设宁洋县，将不属虔抚辖管的福建延平府大田、永安二县纳入其兼辖的漳州府。但宁洋县成立并不顺利。该县直至成立五年后，永安县割出的三图之民仅迁入二十三户，其余皆反复未附。宁洋县民因需承担永安未附人丁的赋税，疾呼“贫苦极矣!永人不至，众其安所恃乎。”在朝廷同意建县及虔抚积极推动的背景下，如无官方某种程度授意，实难想象永安之民何能光明正大拖延如此之久不附新县。由此一明一暗亦可看出福建官民对虔抚屡次利用设置政区的举措挪弄福建属地感到不满。对此，福建巡抚等官有架空虔抚在闽治权的动作，虔抚斥责福建官员“有司但知有彼省之军门，而不知有臣……权则已去，祸则独诿”，后虔抚不愿李代桃僵，即表示将漳州府交由福建军门专理，主动放弃了漳州兼辖权。

　　学界以往多从地方社会及经济等因素出发，考察明中叶以后粤闽赣三省交界的设县运动。这些研究着眼于地方官、绅、民等群体的利益，考虑设县过程中的争夺。对于引发争夺的原因，亦归结为“不可能皆满足地方人士的愿望”。不可否认，地方社会的声音在设县过程中有重要的影响力。但在平远设县争端中，对“远离”地方的督抚官员来说，他们相较于州县官员受到地方影响更小。在讨论设县时，封疆大吏必然以职事为先，所制定的措施亦以方便实施为首要考虑。地方社会的声音更多时候是作为发起设县的诱因，一旦民意成为“绊脚石”，有如吴百朋就会直斥“区区小民，安土之私，不足恤也”。平远县行政区划的最终确定仍是取决于中央政府对维持虔粤双方“均衡”状态的考虑，里民之议在此时只是作为虔粤及中央官员的论据而存在，政治主导原则才是影响平远县设立的关键因素。

　　二、平远设县后虔抚辖区及虔粤关系的演变

　　平远设县争端产生后，朝廷为免虔粤官员间冲突愈演愈烈影响地方稳定，选择出手协调地方关系，于是筹划在粤设置广东巡抚。从闽抚运行经验看，虔抚在闽侵越情况因福建巡抚的存在而得到限制。似乎在此影响下，朝廷于嘉靖四十五年动议在广东设置巡抚，以抑制虔抚侵越广东。该年，徐阶门人给事中欧阳一敬先奏请复设广东巡抚。徐阶亦向明世宗奏称，粤东治理每每耗财费力而不得法，皆因两广治理中心西移。虽此前将惠潮二府就近割属虔抚兼管，但成效不大。徐阶还隐晦点出两地官员冲突下，虔抚在粤“兵马钱粮调发，俱不方便”。为地方治理计，徐氏建议在粤设置巡抚专理惠潮，以新设巡抚促使虔粤间实现均衡的态势以维护地方治理大局。随后明世宗同意设置粤抚“驻惠州府城，有警移驻长乐县，调度惠、潮二府兵食”。

　　广东巡抚的设立客观上协调了虔粤关系。粤抚明确省域辖区且东移惠州开府施政，不但加强了粤东动乱的治理，更使虔抚失去了对粤东的兼辖权，进而有效地限制住了虔抚对广东的侵越。粤抚设置前，虔抚虽在平远设县中“失利”，但其后仍参与惠州新设县事。而粤抚设立后，兵部专咨虔抚，“福建、广东巡抚并设，惠、潮、漳州三府海寇为多，应还二处巡抚”，咨文明确虔抚兼辖区此时不再包含惠潮，似有令虔抚不应再有侵越行为之意。随后虔抚对粤抚辖区内设县不再如倡设平远般参与其中，此前虔抚参与的惠州设县事，后由广东官员独立经办。

　　设立粤抚期间，虔抚施政中涉及广东事务亦受到约束。这一阶段虔抚即使在实控区设县，亦不愿因此与广东官员发生冲突。隆庆元年(1567)，因应治理需要与抚民呈请，岭北道等官力陈在粤赣交界的莲塘设县以便管理地方，并于上报同时就到莲塘开展前期准备，似对侵占广东土地仍持积极态度。虔抚吴百朋接属下呈文后，认为方案中涉及的广东和平“系草创新县，均之不堪再割”，以建县涉及县份都不具支持设县的户口粮米，且以广东和平县实乃草创为由，决定只在该地设堡镇守。但实际上和平建县已近50年，称为新县稍属牵强。似是该地建县地域触及粤抚辖区，吴氏不愿再因侵越事与粤抚发生冲突，退而选择建堡驻守。隆庆三年(1569)，张翀继任虔抚，再遇莲塘设县事。粤赣交界抚民联名请求，将岑冈上下陵、乌虎镇、铙钹寨等处与高沙等保新民总为一县。但地涉广东属地，张翀认为“分割和平县丁地，必须与彼省协议”。粤抚旗下官员在会勘时提出“乌虎镇为和平县藩屏，若概割之则不成邑”，明确反对从广东划出土地归江西设县。张翀见此即决定只以赣州属地建县，不再提出对广东属地的要求。由此可见，朝廷通过新设粤抚及建置巡抚辖区，有效约束了南赣巡抚的扩张行动，原本因虔抚侵越而紧张的虔粤关系也稳定下来。

　　随着粤抚因督抚矛盾被裁，趋于平稳的虔粤关系又再起波澜。广东官员在辖区内有单独考课的情况下，不免展现出政治上的“自私”。新任粤抚李佑上任后，巨寇啸聚闽粤海面。李佑即扭头南向率官兵剿寇，却将两广总督张瀚隔绝于战事之外，张瀚对此大为不满，加上粤抚剿寇时剿抚失策，张瀚怒而上疏参劾李佑:“巡抚衙门往往不行关会……计议定夺，今每径自具题，或移咨吏部并不相闻，事皆龃龉。”疏中张瀚对李佑把持广东事务，自行上奏截留钱粮未曾关会，以及单独保奏官员等行为的不满溢于言表。李佑虽被申斥，之后似乎并非改正。不久张瀚又参劾李佑。隆庆二年(1568)三月李佑回籍听勘。事实上如李佑般“地方保护主义”并非个例，朝廷在这些冲突中出于维护地方稳定大局，多偏帮两广总督。加之隆庆四年筹划设粤抚的徐阶致仕，设粤抚又是劾倒高拱的言官欧阳一敬。再上台的高拱为倒徐氏旧政，趁两广总督对粤抚不满，发动门生给事中光懋、御史苏士润上疏以“更设二抚臣，不惟多官多费，适滋纷扰而于人情驰骛，事势牵挽尤为多端”为由，建议裁革粤抚。就此，广东巡抚设置不到五年后，在高拱及门人主导下被裁，巡抚职事由总督兼任。但高拱也意识到惠潮归属对于维持虔粤关系稳定的重要性，仍明确惠潮由广东专管，以免虔粤再因争夺辖区及推诿而再起冲突。

　　粤抚被裁后，并非无人意识粤抚对广东的重要性。万历十二年(1584)，潮州知府郭子章就指出广东巡抚被裁会导致粤东治理乏人，进而导致当地盗寇再次滋蔓，而粤东盗乱窜扰四省正是虔抚将广东属地划归辖下的重要理由。加之粤抚已裁，广东再无遏制虔抚侵越的理由。因此郭氏奏请建议在粤东复设巡抚、道员加强粤东治理力量，以此巩固治理成效。但其议未被当局采纳。

　　粤抚设立后解决了虔粤相争影响地方大局的问题，却未彻底解决虔抚因“兼辖”而产生的困局，这使得虔抚在粤抚被裁后再次产生侵越广东土地的动作。万历初年，虔抚因辖区内动乱较嘉隆年间频率有所降低，惠潮二府此时亦不属其“兼辖”，其对广东扩张权力的需求不大，虔粤之间大致相安。但万历十四年(1586)末，粤赣交界再起动乱，贼寇再次流劫于闽粤赣三省交界处，剿寇时亦再次出现各省画地为牢的情况。动乱平定后，虔抚见粤抚已被裁撤，加之当时粤东动乱裁撤了不少官职，管治力量有所减弱，因而为便于治理辖下，其又再筹划将广东土地划为兼辖区。万历十六年(1588)，虔抚属下赣北道等官提出:“惠潮二府原属兼制，后因广东添设巡抚，故将惠潮二府掣还不辖。今广东巡抚已经裁革，而惠潮二府专制总督，虽彼中调度，固可远暨无虞。然山徼羽飞，亦难旦夕率至，犄角之势未成，而溃瘫之患已及矣。”虔抚接报后联合江西抚按官员奏请将惠州之和平、龙川、兴宁，潮州之程乡、平远仿江西吉安、万安、龙泉、永丰等县事例，直听南赣军门就近节制，欲争回广东部分地域管辖权。疏中虔抚又再试图淡化属地归属差异，强调“天下原属一家，同舟岂分胡越”。此时粤东地区确无重臣，而地方亦有治乱需要，朝廷同意了虔抚意见。由此，无广东巡抚限制的虔抚重获惠潮二府中与南赣相接五县的兼辖权。

　　虔抚争回惠潮五县兼辖权后，其扩张并未停止。崇祯六年(1633)，广东抚、按官员筹划在惠州连平设县。朝廷此时专顾辽事对设县并不支持。广东官员为尽快解决连平矿徒作乱问题，联同虔抚屡屡上奏，但皇帝对于虔粤会商建县的建议仍数次打回让其“熟商”。最后经地方官员熟商后的结果却是改设县为设州，并将惠州河源、和平二县纳入州中以便控扼要地。吏部批复:

　　兹欲一劳永逸必须从长打算，而后金钱人力不至虚糜，至䢖议道府诸臣亦须与此举相为终始。若版筑不就，安插不妥，防范不周，不许半途迁转……不然行百里者半九十。前人肯构，后人未必落成……则虑始易而善终之难耳。

　　显然朝廷并不支持设州。但广东官员未听从，并持续推动建州，虔抚则趁此提出将不属其兼辖的广东属地划入新州。面对该地官民“民不愿割”的意愿，虔抚再次淡化归属差异，强调:“设州更联满局之势，盖以一州而辖二县，有指臂相使之势，且旧县而属新州，无秦越相视之迹。”朝廷见无法阻挡地方官员行动，地方又已自筹经费建城，允准建县。至于虔抚的属地要求，朝廷见广东方面未反对，即同意新设州份及河源、长宁二县由虔抚兼辖。虔抚由此在明末将其兼辖区进一步南扩至河源、长宁二县及广州府龙门属地，广东南岭山区基本上重新纳入虔抚辖区之内，其施政困局再得到一定缓解。

　　三、明代中晚期南赣巡抚的运行与演变

　　在虔粤冲突及中央政策调整影响下，南赣巡抚在粤赣交界辖区的隶属和设置亦随之发生变动。总体上，明中晚期虔抚在粤赣交界的辖区先逐步减少，而后因应治理大局，辖区稍有恢复。在府的层面，虔抚实际控制的江西赣州府因争夺平远一事，属地前后有所变更。虔抚兼辖的广东惠州、潮州由受虔抚完全兼辖变为部分县或区域受虔抚辖制。广州府也有小幅地块在明末划属给虔抚兼辖。在县的层面，虔抚在江西实控区新设定南县、长宁县，在兼辖的广东新设平远县、长宁县、永安县、连平州、镇平县。而如实控区的江西龙南、安远、会昌、信丰，兼辖区的广东兴宁、程乡、翁源、和平、河源、博罗、龙川、龙门等县份或是为新设县份割出部分土地，或是改变行政隶属。

　　这一时期，南赣巡抚扩张辖区的行动直接影响了虔粤关系的起伏。在平远设县争端等事例中，南赣巡抚谋求划占广东土地，虔粤官员间为争夺辖区针锋相对，进而在施政中互相掣肘，使得两地间相互关系趋向紧张。在这个问题上，虔抚的设置、运行未能像宋代设置跨路、跨州县准政区那般促进地方行政效率的提升。朝廷为免此弊端影响地方稳定，徐阶等人提议新设巡抚辖区作为协调地方关系的“政策工具”。此后，由于广东巡抚的存在，虔抚扩张行动大大减少，才使虔粤关系趋向平稳。通过新设巡抚辖区而实现的均衡，随粤抚被裁而消失。虔抚原有的权力扩张态势，随寇情再起故态复萌。但中央政府并未放任失去粤抚约束的虔抚肆意扩张，只允许其有限地扩张辖区。

　　虔抚自嘉隆年间以降，拥有了调整政区的权力。在虔抚设置之初，朝廷出于限制其权力的考虑，将提督职权限定在处理军务、抚安军民、修理城池等方面，并未赋予其如其他“省域”巡抚般完整职权。虔抚职务运行存在结构性不足，这是统治者为了稳固中央统治作出的选择。但虔抚在履职时，为了完成职事会自行突破制度限制，扩大自身权力，如嘉隆年间以军事平乱为由，侵越“兼辖区”民政事务乃至主导新政区的设置及划分，试图增加实控区。又如陆稳等人倡议设置平远县，划占广东土地至期辖下的赣州。对于中央来说，“政区边界的划定是集权式而不是分权式的，亦即不是由各政区之间自行决定，而是由中央政府统一划定的”。政区边界划定权是比一般民政权力更加重要的权力。原本南赣巡抚未被中央赋予调整政区边界的权力，但朝廷此时为了便于加强对于地方的管治，还是默许了南赣巡抚在调整辖区问题上发挥其“能动性”，表明朝廷此阶段在一定程度上同意分给南赣巡抚主导调整政区的权力。

　　南赣巡抚权力的扩大，也让布政司这一时期在民政事务中的地位进一步降低。在明代，地方日常行政事务应由布政司等三司负责，且分土对省的日常行政损益最大。但在平远设县过程中，虔抚主导设县，每每独自奏事，偶与该省巡按合奏，少有与布政司等三司官员合奏的情况，三司官员的呈文多作为其奏疏中的报告材料上呈。不但是虔抚方面，广东方面的官员在与虔抚展开交锋的过程中，亦主要由两广总督牵头上奏，广东布政使更像是督抚的属员。由此看来，地方督抚在明代中后期的政区调整博弈过程中，成为各自督抚辖区内行政事务处理及维护地方利益的主事人，而非被称为“藩伯”布政使代表地方发声。

　　从虔抚在明代中后期的运行来看，即使治理压力增大，其巡抚辖区也没有向政区转化。将虔抚辖区转化为制度化的政区，从行政角度看可使其运行更顺畅。一方面，制度上并未明确虔抚辖区内州府官员受其统辖，布、按两司亦非其直接下属，其辖区不具备政区应有的行政管理体系，虔抚政令一般是通过下辖的道来执行。通过道员来执行政令并非明朝正式的行政运行方式，只是一种地方行政体系的补充，运行肯定不如正式体系顺畅。另一方面，虔抚辖区相较正式政区变化更加频繁，其很难长期保持固定的范围。加之，虔抚辖区还呈现出“兼辖”与“两属”的状态。如平远设县争端般南赣巡抚与邻近省份抢夺治权的情况便频频发生。因而，明代虔抚不断变动的辖区更像是一种准政区状态。

　　朝廷对于虔抚权力扩张的默许态度，说明明廷在对待管辖跨省辖区的南赣巡抚采取了既利用又限制的策略。一方面，明朝统治者出于避免地方割据目的，设置的巡抚辖区多是与布政司辖区重叠的“省域”巡抚辖区，虽偶有顺天巡抚、漕运巡抚等特殊安排，但这类巡抚一般都辖区狭小，职权单一。反观虔抚，其辖区广阔，职权较大，辖区最大时下辖11府1州62县。虔抚辖区还控扼赣、粤、闽、湖广四省交通咽喉，使四省面对南赣巡抚辖区皆无险可守。虔抚实际运行中，军政、民政、官员考核等职权均有行使。从维护中央统治的角度看，朝廷必不乐见虔抚辖区过大且扼据险要和拥有庞大的行政权力。如按虔抚意愿，将平远划归赣州，广东将失去对江西的东北门户，这显然违反了中国古代设置区划时为免形成割据势力而采取的“犬牙相入”思想。因此，朝廷并未同意虔抚的方案。到了明代中后期，除了限制虔抚职权，朝廷还让其巡抚辖区始终维持一种临时设置的状态。虔抚实控区除赣州府、南安府两处没有变动，面积广大的“兼辖区”不断盈缩变动，且总体上比设立中前期缩减不少。这是明朝统治者对南赣巡抚制度限制的一面。

　　另一方面，为利用虔抚治理动乱，朝廷限制之下又允许其辖区有一定的扩张。如上文所叙，虔抚被取消惠潮兼辖权二十余年后，朝廷又允其重新兼辖，但仅将惠潮三分之一予以辖制。在朝廷既利用又限制的思想下，虔抚模式在地方治理中发挥了一定积极的作用，所以虔抚设置后，朝廷又设置了偏沅巡抚、郧阳抚治等专事剿寇下辖跨省辖区的巡抚，这些都反映了明朝统治者对这种特殊巡抚制度的需求与肯定。伴随着明末农民大起义及明清战事的发展，原有督抚制度显然不足以应对，如虔抚般拥有跨省辖区的督抚在全国各地频频出现。相较于巨大的统治危机，跨省巡抚辖区的弊端已然“微不足道”。此时，设置拥有广阔跨省辖区的督抚就成为朝廷应对大规模农民起义的“灵丹妙药”，于是明朝统治者陆续设置了如“五省总理”“七省都督”这般令人瞠目结舌的职务。而这也体现了明廷对这项制度利用的最大化。

　　概之，明朝统治者在发展与完善具有跨省辖区的南赣巡抚制度过程中，并没有彻底解决中央集权与地方分权之间的矛盾，因而始终没有使南赣巡抚的设置完全制度化。但是明朝统治者面对现实中协调高层政区间行政事务的需要，必须设置虔抚这样具有跨高层政区辖区的巡抚，因而明廷采取了既利用又限制的策略，希望通过不断地变化调整虔抚的辖区、职权来解决虔抚权力过大的问题。但长时间的动态调整也是治标不治本的，且明朝统治者也没有摸索出一套可以制度化运行的跨高层政区巡抚制度。这些都反映了明代南赣巡抚乃至全国督抚制度及其辖区设置上不成熟的运行状态。

　　四、结语

　　综上，在跨行政区划事务中，行政区划往往会成为资源配置、行政效率的阻碍，明代试图通过设置具有跨高层政区辖区的巡抚来解决这些矛盾。但这些管辖跨省辖区的巡抚在发挥积极作用的同时，随着其辖区、职权越来越大，逐渐成为地方不安的“导火索”。明代统治者采用既利用又限制的策略，维持了中央与下辖跨高层政区巡抚官员的权力平衡。中华人民共和国建立以来，我国亦设置过大行政区、国务院南水北调工程建设委员会等区域性跨政区组织，说明协调跨政区事务的需求并未消失。面对现实中对协调跨行政区划事务的需求，中国传统社会对于跨行政区划巡抚辖区的实践经验，仍是值得继续挖掘与讨论的。

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