摘要：英国《1968年种族关系法》是威尔逊政府“限制—融合”移民政策的主要组成部分。该法案的颁布主要缘于《1965年种族关系法》的局限性导致移民权利在多方面受限或受损。其主要内容是扩展前一部种族关系法的适用范围与扩大“种族关系委员会”调查种族歧视的权限。工会的反对是该法案在立法过程中遇到的最大障碍。该法案维护了移民的基本权益，彰显出现行移民政策中“移民融合”的内涵与特征，促进了英国和谐种族制度的构建，但它仍有诸多不足之处。该法案的立法与执行过程从一个侧面勾勒出战后英国移民政策完善与运行的轨迹。
关键词：英国；威尔逊政府；《1968年种族关系法》；“限制—融合”移民政策
1964年，工党领袖H.威尔逊（Harold Wilson）赢得大选，出任英国首相。而在威尔逊政府所面临的诸多亟待解决的问题中，移民问题尤为突出。战后伊始，大批移民源源不断地涌入英国，其中有许多是来自于英联邦国家与地区的有色人种移民。他们的到来加速了战后英国经济的恢复与发展，但是，这也带来了复杂棘手的移民与种族关系问题。为此，威尔逊政府一改工党所固守的自由移民理念与政策，对上届保守党政府的限制移民政策进行改革与扬弃，进而推行“限制—融合”移民政策。该移民政策的主要内容是由针对正在申请进入英国的移民的“移民限制”与针对业已获准定居英国的移民的“移民融合”两部分构成，即“一是控制移民入境人数，使其数量不超出英国社会的接纳能力；二是采取积极措施，确保已入境的移民及其子女在我们社会中享有恰当的地位。”
“移民融合”是战后英国移民政策中与时俱进的新内容，也是威尔逊政府移民政策改革的重点之一。《1965年种族关系法》（Race Relations Act 1965）是威尔逊政府第一次执政期间（1964—1966年）制定的第一部种族关系法，也是英国政府首次以立法的形式来处置种族关系。该法禁止在公共场所中出现的种族歧视，这在一定程度上规范了公共秩序，维护了社会稳定，因而赢得社会各界的广泛赞誉与支持。但是，自颁布之初，该法就显露出诸多弊端，颇遭诟病。
首先，《1965年种族关系法》的适用范围存在明显的局限性。虽然“非歧视性原则”在该法中被首次提出，但是，其适用范围仅被限于“公共场所”，而与有色人种移民息息相关的诸多领域则不在其列，如就业、住房以及保险、信贷服务等。其次，该法缺乏必要的执法机制。依据该法而成立的“种族关系委员会”（Race Relations Board）以及地方性协调组织仅具调解功能，它们只能在接到投诉后方能依法进行调解与斡旋，无权主动过问或提前介入种族争端事件。因此，这种调解机制不仅只是被动而简单地为投诉者提供一种申诉途径而已，而且会因调节结果无法可依而不具有法律效力，这就很容易产生“公平的程序、不公平的后果”的局面与效果。
住房与就业是移民进入英国社会后的最基本的生存需求，可是，移民偏偏在这两个领域受到普遍的种族歧视。虽然《1965年种族关系法》明确规定禁止种族歧视，但是，它却未将与移民最为关切的住房与就业问题置于其管辖范围之内。于是，要求修改《1965年种族关系法》的呼声在英国社会里逐渐高涨。
1965年底，R.詹金斯（Roy Jenkins）出任威尔逊政府内政大臣。针对现行的移民政策，詹金斯尤为关注以种族关系为核心的“移民融合”问题。他认为，种族歧视对有色人种移民，尤其是对第二代移民的伤害更为严重。为鼓励与支持有色人种移民有效而有序地融入英国社会，詹金斯力主推进新的种族关系立法进程。
执政伊始，面对强大的工会组织，加之受到诸如在野保守党的牵制等诸多因素的制约，为了能够尽可能地争取《1965年种族关系法》立法成功，相对势单力薄的威尔逊政府被迫在就业问题上让步，有意识不触及工会最为关切的就业种族歧视问题。工会对此表示满意，《1965年种族关系法》因而在其支持下得以在议会通过。然而，就业与住房等民生领域中的种族歧视问题很快再度成为社会关注的焦点问题，愈加难以规避。可见，将这些问题纳入种族关系立法的适用范围仅是时间问题而已。
1966年3月大选，威尔逊政府连选连任。鉴于移民情势的新变化，威尔逊政府继续奉行“限制—融合”移民政策，并加大了推进种族关系立法改进的力度，于是，《1965年种族关系法》的“扩展”工作自然作为这项改进的切入点而被提上日程，其具体的举措就是如何将以往因工会的强烈反对而规避的反对就业、住房、保险信贷服务等领域中的种族歧视的条款纳入新的立法草案中。
此举遭到以“英国工业联合会”和“英国工会联盟”为代表的工会组织的强烈反对。但是，英国各界对工会组织的行径进行广泛批评，认为这是一种不作为的表现，并对此表示极为不满。在此起彼伏的口诛笔伐中，社会舆论愈加有利于《1968年种族关系法》草案立法程序的推进。1967年8月，工党“全国执行委员会”（National Executive Committee）发布报告，强烈建议政府将种族关系立法的适用范围扩展至住房、就业领域并且赋予“种族关系委员会”更大的权力。然而，“英国工会联盟”的代表以拒绝签字的方式表示抗议。此后，《1968年种族关系法》草案的立法进程在喋喋不休的争论中陷于僵局。
1968年初，肯尼亚亚裔移民危机爆发，大大加快了《1968年英联邦移民法》草案的立法进程。迫于严峻的移民危机与形势压力，在议会于1968年2月28日通过《1968年英联邦移民法》并于次日生效后，《1968年种族关系法》草案于4月9日草案公布，于4月23日在议会得以通过，并于11月25日生效。
《1968年种族关系法》是对威尔逊政府“限制—融合”移民政策的一次补充与完善。首先，“非歧视性”条款的适用范围进一步扩大。与《1965年种族关系法》相比，其最显著的一个变化是第三、四、五条款明确规定在就业、住房、其他公共场所的设施与服务以及工会、雇主和贸易组织等领域“基于肤色、种族、民族或国籍理由”歧视他人的行为是非法的。其次，赋予“种族关系委员会”及调解机构以更大的职权与权限，以便更为有效地调查种族歧视问题，并尽可能便捷地缓解与消弭纠纷与冲突。
《1968年种族关系法》的内容与作用显示的是现行移民政策中的“移民融合”部分——以立法形式和法定手段处置英国的种族关系问题，促进社会中各个族群的和睦相处，以期移民族群“平和”地融入英国社会中。它与《1968年英联邦移民法》可谓是一个硬币的两面，不仅在立法过程中有着互为成功立法的保障作用，而且在司法实践中又互为有效执行的先决条件，进一步彰显出“移民限制”与“移民融合”之间互为产物与相互平衡的内在关联性。两者的相得益彰在尽显“限制—融合”移民政策的主旨与内容的同时，又进一步完善与发展该移民政策，使其成为日后历届政府移民政策制定遵循的主要框架与基本模式。
《1968年种族关系法》的颁布推动了英国种族关系领域的政策完善、制度健全以及机构建设。依据该法，创建了旨在“鼓励建立和谐的社区关系，并在全国范围内协调其他为此目的而采取措施的组织”的“社区关系委员会”（Community Relations Commission）等附属机构，进一步建构并完善了威尔逊政府建立的“种族关系管理系统”。该法案的施行有力地遏制了英国社会公私领域中存在的种族歧视，维护了有色人种移民与少数族群的基本权益，缓和了日益尖锐的族群矛盾，进而促进了英国和谐种族制度的构建，从而有利于建立威尔逊政府提出的“一个文化多元化与法律面前人人平等的社会；一个所有社区都相互尊重的社会；一个有统一目标和共同效忠团结的社会”。
然而，《1968年种族关系法》也存在着诸多不足之处。虽然该法案较《1965年种族关系法》有所进步，但作用依然有限。首先，它只是禁止那些故意的和显而易见的种族歧视行为，但回避挑战那些对有色人种移民造成最严重影响的法律、规则与行为。其次，执行力度较弱也是人们诟病该法的主要方面。
总而言之，《1968年种族关系法》的制定与施行，有力地遏制了英国社会公私领域中存在的种族歧视，进一步地完善了以处置种族关系为核心的“移民融合”机制。这不仅巩固与发展了英国战后“限制—融合”移民政策，而且还有力地保护有色人种移民与少数族群的基本权益，进而推动英国多种族多元文化社会的构建。当然，该法案存在适用范围狭窄、对制度性种族主义处置不力等弊端，这为政府日后进一步完善种族关系立法留下了诸多改革的空间。
