关于唐代羁縻州的性质，论者从不同侧面有不同程度的阐述。一是从传统的治理周边诸族政策认识羁縻州。二是从胡汉属性认识经制州（或正州）与羁縻州。三是从法制上认识经制州与羁縻州。总括以上所论，相较于经制州，羁縻州既有其特殊性，但它与经制州又具有郡县的共同性。唐在内附部落中置府州毕竟使版图内地方行政体制一体化，难免郡县的要素施及羁縻州。然而当前的研究多关注羁縻州的特殊性，至于羁縻州的郡县属性，虽偶有论及但相对忽视。本文从羁縻州的郡县属性出发，重点探讨唐在羁縻州推及政令、法令的具体内容，以及在此方面与经制州的异同。
羁縻州：内地与非汉地区的一体化
唐代在归属王朝的部族中普遍设置羁縻州，实现了内地与非汉地区（周边诸族地区）地方行政体制的一体化。尽管唐代羁縻州因俗而治，但是这种形式上的行政区划一体化仍具有实质内容。如果比较汉唐经营西域的差异，将会更好地理解这一问题。
自汉武帝通西域以来，西域都护统辖的地区政治上归属西汉，是西汉疆域的一部分，但是西汉并未在西域置郡县。西汉职官体系内原本没有西域都护这一官职，是后来外加的职官。唐代在西域地区普遍设置羁縻州，它们分别隶属安西、北庭都护府。但唐代的安西、北庭都护府不同于西汉的西域都护，按当时的制度规定前者与唐内地一些缘边地区的经制州同为边州。换言之，唐代的安西、北庭都护府与当时的内地州同为州一级的行政区划，即唐代西域地区与内地为同一种地方行政制度，而西汉的情况恰恰相反。
由于唐代西域与内地同为郡县制行政体制，在管理方面也呈现出与汉代不同的特点。西汉西域都护统辖的五十国，自译长、城长、君、监、吏、大禄、百工、千长、都尉、且渠、当户、将、相至侯、王，汉授予印绶，即承认西域诸王及其各级官员执政的合法性。但仍是西汉职官体系之外的官员。唐置羁縻州，根据四夷首领在部落地位的高低，授予都督、刺史，原则上将四夷首领纳入了唐职官体系。而西汉统治西域，派遣的都护、副都护、长史，或其僚属，只是对西域诸王及各级官员施政加以监督，对其实际治理并不进行大的干预。相比之下，唐代至少在天山南路的西域地区，直接干预当地人民的政治生活。当然，唐代不同区域的羁縻州差异极大，所有羁縻州地区未必均如天山南路的羁縻州地区进行有效施政，但却将周边四夷地区纳入郡县体制，原则上它们与内地经制州同为唐施政的区域。
“国法”与“本俗”
周边诸族内附是“因其本俗”而归属唐。唐羁縻州范围极广，内部情况极为复杂。所谓保留“本俗”，除本部族风俗习惯之外，有的甚至内部保留着政权组织形式及其原有官职等级序列。至于国法或汉法，包括律、令、格、式各类刑名及制诏。只不过唐在此广大区域推行政令、法令是分层而言。
周边诸族内附要受唐法令约束。贞观四年（630年）突厥突利可汗率部降唐，唐以其所领部落置顺州，以突利为都督。太宗向突利说明不再仿效隋立其祖父启民为可汗统领突厥部落的原委，并告诫突利，“当须依我国法，齐整所部，如违，当获重罪”。唐所谓执行“国法”“法令”或“以汉法治蕃部”，首先是来自中央政府或地方政府的约束性政令施之于周边内附诸部或羁縻州，使其受唐节制。如若不受唐法令约束则受到相应的惩处。贞观十三年突利弟结社率主谋，纠集故部首领图谋夜袭行宫，奉突利子贺逻鹘为主，北返故部，计划败露，结社率被诛，贺逻鹘免死，流放岭外。漠北铁勒回纥、契苾、思结、浑四部故地武后时由于受到后突厥黙啜侵逼，南迁甘、凉二州之间。高宗龙朔二年（662年），苏海政误以为唐择立的西突厥兴昔亡可汗阿史那弥射谋反，而将其诛杀。杜暹为安西副大都护时，毗沙府都督、于阗王尉迟脁因图谋叛乱而为杜暹诛杀，更立新君瑏瑠。苏海政杀弥射固然是冤案，但是说明即使贵为可汗，如若不受唐相关机构约束，也要受到惩处。
综上所述，周边诸族进入唐统治体制，听命于唐是其基本原则，即首领与部落百姓作为唐官员与属民，如同汉官、内地百姓，唐首先要施及强制性法令或约束性法令。在上述前提下， “因其本俗”而推及政令、法令。此即“国法”与“本俗”的关系。唐太宗从归附的铁勒部落中赎取被掠人口能很好地说明这个问题。整个事件的处理过程中，已为唐府州的铁勒部落要接受唐的指令，即遵守“国法”，而唐又是根据实际情况下行政令，即“因其本俗”。
唐政令、刑律推及羁縻州
从地方施政方面来看，虽然羁縻州因俗而治，但是羁縻州也是推及唐政令、刑律的区域。
通常羁縻州是唐政令所及地区。唐以周边内附诸族所置羁縻府州隶属于边州都督、都护，在中央与地方之间建立起了自上而下的行政隶属关系，羁縻州成为唐行政公文书所能到达的地区。上述唐太宗从铁勒诸府州中赎取人口即是其例。铁勒诸部受薛延陀统治时，唐政令不及。唐在铁勒诸部置府州后，可直接下行文书要求各府州都督、刺史执行中央决定。除此之外，中央职能部门的公文书也可到达羁縻州。开元四年，安西都护与西突厥可汗、碎叶镇守使关系不协，监察御史杜暹奉旨前往碛西，调查三人渎职情状。可汗阿史那献重金贿杜暹，杜暹将其埋于帐中，离开可汗辖区后，“乃移牒令收取之”。这是中央御史台监察御史奉旨监察途中行文知会羁縻州的事例。羁縻州是唐公文书所及地区，这与唐在法律上赋予羁縻州地方政府的职能互为表里。
唐刑律也在一些羁縻州推及。敦煌发现的唐中宗时期的刑部格规定：“若于羁縻及轻税州自首者，虽得良人，非本州者亦不成首。”又唐玄宗诏书规定：“自今已后，抵罪人合杖敕杖者，并宜从宽决杖六十。一房家口，移隶碛西。其岭南人移隶安南，江淮南人移隶广府，剑南人移隶姚嶲州。其碛西、姚嶲、安南人，各依常式。”以上两例表明羁縻州也是唐刑律覆及的地区。由于羁縻州为刑律覆及的地区，区域内蕃夷百姓产生法律纠纷是以唐律处置。
唐代不同区域羁縻州存在差异性，发挥地方政府职能的程度未必尽同，唐刑律也未必覆及所有羁縻州，但以上说明，原则上羁縻州与经制州同为唐施及统一政治、制度、法律的区域，两者具有共同性的一面。
唐职官制度、军事制度推及羁縻州
唐置羁縻州通常授予部落首领都督、刺史，乃至军职，从而成为唐职官体系内的官员。这意味着虽然他们是部落首领，但是作为官员唐职官制度、军事制度也要推及羁縻州。2009年蒙古人民共和国境内发现的“唐金微州都督仆固乙突墓志”能够很好地阐释这一问题。据墓志文，仆固乙突承袭其父金徽州都督一职后，“策勋叙绩”，先授右武卫郎将，晋升左武卫大将军，转至右骁卫大将军。封爵由林中县开国子至县开国公，勋官由护军至上柱国。除都督一职世袭为羁縻州定制外，其他官职、勋爵也要按唐制据功绩、年限依次晋升、迁转。
其次，唐官员丧葬制度也推及羁縻州官员。开元二十四年，姚州管内大酋长郍傍时卒，玄宗遣宿卫首领王白于姚州都督达奚守珪计会，前往吊祭丧事，以其孙铎罗望继袭浪穹州刺史，并赐绫彩三百匹。唐职官丧葬制度不仅实施及入朝蕃官，而且实施及在蕃部本土任职的羁縻州官员。
唐前期由皇帝直接统属的十六卫当中十二卫统领府兵。唐置羁縻州，都督、刺史授予诸卫军职，应该说与置府兵有关的。唐授予部落首领诸卫军职，原则上部落首领成为唐军事体制内的职官，羁縻州部落成为唐军事力量，进而以唐军事制度约束部落武装。其一，虽然部落首领可以承袭羁縻州武装力量的统领权，但是领兵的合法性来自朝廷。其二，羁縻州部落与内地军府同为唐征发的军事力量。
在理念上，率土皆臣，一般藩属即册封朝贡国，或非册封朝贡关系的远夷，以及羁縻州蕃夷受征调、朝贡，都是四夷对中华天子应尽的义务，但是现实中唐征调一般藩属（唐邻蕃或邻国）蕃兵与征调羁縻州部落有着本质区别。羁縻州诸蕃隶属于边州都督府、都护府，政治上归属唐，唐征调羁縻州蕃兵属于征调军事体制内的武装力量，受唐征调也是羁縻州属民应尽的义务。一般藩属国则否，唐向其征用蕃兵，则是与邻蕃、邻国发展关系。纵观唐代邻蕃或邻国首领，或入唐通聘人员多受唐册封或接受唐授予的官爵，也可依次晋升，或卒于唐同样按品级安葬。然而这些与唐将职官制度、军事制度推及都督府、都护府统辖的羁縻州性质不同，政治内涵迥异。前者为唐处理与邻蕃、邻国关系，后者则是唐在羁縻州地区推及政令、法令。
05因地制宜推及政令
由于各个区域羁縻州的社会结构存在巨大差异，唐中央政府或地方政府也根据不同地区具体情况，因地制宜，针对性推行政令、法令，强化治理措施，移风易俗。以下几个方面可见一斑。
革除旧法，推行唐制。这发生在占领地区、新辟疆土内。唐太宗要求在新置州县内，废除高丽旧有的酷刑与重税，推行唐政令、法令。
禁断土风陋习。唐代黔中、岭南地区夷人土风、陋习严重，影响及夷人生计与当地治安，唐地方官员或朝廷发布行政命令予以禁止或引导。
依汉法，着汉服。开元十五年，新罗僧人慧超途经安西四镇龟兹、于阗、疏勒、焉耆地区，看到的景象是“人依汉法，裹头著裙”。一般来说，唐并不强行改变周边诸族改移本族习俗，四镇都督府居民服汉装束，应是唐在这一地区长期推行政令、法令影响所及。
明确内迁部落与所在州之间的关系。《唐开元户部格残卷》载垂拱元年九月十五日敕：“诸蕃部落见在诸州者，宜取州司进止。首领等如有灼然要事须奏者，委州司录状闻，非有别敕追入者，不得辄发遣。”内迁部落首领受所在州约束，如有要事进奏，先由州司状奏。
规范岭南、黔中等地羁縻州刺史任命程序，限制两地羁縻州在任刺史宿卫。
以上虽然是因地制宜，因俗而治，但是从羁縻州与经制州的郡县属性来说，却又是唐施政的对象，二者同中有异，异中有同。
结语
唐代以周边内附诸族置羁縻州，实现了内地与非汉地区行政体制的一体化，原则上羁縻州与经制州同为唐推及政令、法令的区域，只不过唐在羁縻州推及政令、法令是分层次而言的。从羁縻州的郡县属性而言，首先，唐原则上在羁縻州与经制州中要推行其共同遵守的约束性法令；其次，在此前提下，尽管羁縻州区域广大，内部情况复杂，并不全面推行内地行政制度，但是原则上又要不同程度地推及唐王朝统一的政治、制度、法律。从羁縻州的特殊性而言，唐又根据不同地区具体情况，针对性推行政令、法令。概括地讲，相较于经制州，唐在羁縻州推及政令、法令固然有“因俗而治”的一面，然而由于行政体制一体化，唐又比照内地行政制度，在羁縻州中根据具体情况不同程度地推及唐统一的政令、法令。唐在羁縻州施政，兼具“因俗而治”的特殊性与行政体制一体化的共同性，从而将社会、文化多元性的政治统治区域，整合为有别于西汉的大一统政治结构。
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