摘 要：本文应用“行政发包制”（administrative subcontract）这一与中国的历史和现实建立更精确对应关系的政治经济学概念，重新考察山西票号与清政府的关系以及票号在晚清的金融地位，并得出四点结论：第一，票号与清政府的关系是多维度的，不能用简单的“恩庇侍从关系”或“官商”来定义。从同治初年开始，清廷在财税收付过程中是发包人，各省督抚藩运是承包人，而票号则是游离于行政发包制之外的外包役吏。第二，清廷对票号的敌意以及四次请禁汇兑的原因在于行政发包体制下，地方向中央的缴税方式从传统的陆路委解变为经由票号等外包吏役的汇解，从而导致清廷的治理成本和统治风险骤增。第三，各省督抚在中央明令禁止汇解的情况下仍坚持使用票号承汇官款的原因在于，清廷在1895年前始终未能开展围绕建设财税集中收付管理的改革，亦未能对作为称量货币的银两进行统一。第四，山西票号在20世纪初的退市绝非由于其作为清朝的“官商”而走向终结。行政发包制下，发包人的剩余权威和承包人手中的合法伤害权是票号在世纪交替之际退市的主要原因。
关键词：国家治理；行政发包制；山西票号；金融改革；中央与地方关系
自民国初年至今，有关山西票号的研究汗牛充栋。百年来，促使学者不断探索票号历史的主要原因在于其作为民间金融汇兑组织，自同治初年起逐渐占据承汇官款的半壁江山，长达半个世纪之久。然而，有关山西票号与清政府的关系——即票号在晚清公共财政体系中的地位问题，过去百余年来的研究仍留下四个悬而未决的问题：第一，票号与清政府的关系是否可以概括为“恩庇侍从关系”(clientelism)？票号是否可以被视作晚清的“官商”甚或是“红顶商人”？第二，如果“恩庇侍从关系”可以概括票号与清政府的关系，那么清廷对票号承汇官款的巨大敌意以及户部自1864至1899年先后四次请禁汇兑的根本原因何在？第三，为何各省地方官在朝廷明令禁止汇兑的情况下仍坚持使用票号等民间金融组织承汇官款？第四，山西票号在20世纪初退市的真正原因是由于“清亡票号亡”吗？
本文将应用“行政发包制”（administrative subcontract）这一能够与中国历史和现实建立更精确的对应关系且高度本土化的政治经济学概念，对山西票号与清政府的关系以及票号在晚清公共财政体系中的地位进行再考察。简言之，“行政发包”相当于“在政府内部嵌入一个相对分权和市场化的发包制度”。它不同于纯粹的外包制，更不是韦伯意义上的科层制，而是一种混合的中间形态，即行政组织边界之内的“内部发包制”，在一个统一的权威之下，在上级与下级之间嵌入发包关系。有别于外包制的平等契约关系，行政发包的特点是“委托人有正式权威和剩余控制权，行政组织内部上下级之间的权利分配”。而行政发包制与科层制的不同之处则在于前者的组织内部存在近乎市场化的层层发包关系，而科层制则强调秩序和规则。此外，“发包制的承包人拥有较大的剩余索取权和自由裁量权”，因为具体的执行权和决策权交给承包方。
下文将行政发包制框架投射至山西票号与晚清财政公共体系，结合学术史回顾和史料的分析与解读，对上述四个问题逐一作答。
一 作为“发包人”的清廷和作为“承包人”的各省督抚藩运
19世纪初复本位货币制度下，山西票号的汇兑业务为从事跨区域贸易的商人提供了比陆路运输白银更安全且快捷的支付方式，从此登上历史舞台。然而，直至同治初年，作为民间金融汇兑组织的山西票号才开始大规模为晚清政府承担部分公共税收的职能，如京饷、协饷的收缴与汇解，从而获得了前所未有的扩张，最终成为梁启超眼中曾“执金融之牛耳”的民间金融组织。因此，过往对山西票号研究的侧重点之一即为票号与清政府的关系。民国以来，学者要么将清政府视作一个笼统的整体，要么将清政府细化为一个个官员。比如陈其田认为票号的繁荣主要依靠“依附清代的官僚”；卫聚贤则认为票号“与官场有很深的交情”。新中国成立后，有关山西票号的研究在马克思主义政治经济学的框架下展开。由于票号承汇官款的事实，不少学者将票号视作为封建官僚服务的前现代金融组织，并将清政府和官僚视作票号的“靠山”，把二者关系描述成“勾结”“如胶似漆”等。尽管有学者曾对上述观点提出异议，认为票号“代理国库”这类说法夸大了其在晚清承汇官款的作用，但他们仍然认为票号与清政府存有“密切的关系”。
本文认为厘清承汇官款的过程中票号与清政府的关系以及票号在晚清公共财政体系中的地位的先决条件是：将“清政府”这一笼统的概念细化为以皇帝（慈禧）、户部、监察御史构成的清廷（即中央政府），以及由各省督抚藩运构成的地方政府。1862年以前，在地方政府向中央政府完成税收缴纳的全过程中，二者的关系类似科层制下严格的行政隶属关系。然而，自1862年起，清廷迫于财政和地方叛乱的双重压力，被迫默许了各省督抚通过票号等民间汇兑组织向朝廷缴纳税收。自此，清廷和各省督抚的关系逐渐由科层制向“行政发包制”过渡。此时，清廷逐渐具备典型的“发包人”特征，而各省地方督抚和海关监督则扮演“承包人”的角色。
一方面，朝廷在判定各省督抚和海关监督使用票号汇解官款是否合规、何时才能使用汇兑服务这些问题上，始终占有“绝对权威”和“剩余控制权”。而在完成清廷的财政摊派过程中，各省官员与清廷的关系仍为政府内部严格的隶属关系，这种上下级关系迥异于外包制下的纯粹经济关系。
另一方面，自同治初年起，在晚清财政分权（fiscal decentralization）和中央对作为称量货币的银两缺乏统一规制与管理的双重背景下，作为承包人的各省督抚在如何完成朝廷摊派的税收缴纳这一问题上，拥有较大剩余索取权和自由裁量权。彼时，清廷因疲于应对内忧外患而无暇对其高度分权的财税收付制度进行垂直化改革。相反，只要各省官员作为承包人能够将朝廷摊派的京饷、协饷等按时按点缴纳，朝廷作为发包人默许将一部分财税收付与管理权下放至地方。1862年，清廷最终被迫默许了地方官员通过票号等民间汇兑组织“汇解”官款。至此，票号和握有极大自由裁量权的各省官员就承汇官款一事迅速做出了双向选择；而票号则在事实上为地方承包人承担了部分公共税收职能。
清朝承袭了晚明的复本位币制：一是由国家统一发行和管理、用于日常交易的制钱；二是用于税收和大额贸易、但缺乏统一规制与管理的作为称量货币的银两（锭）。有清一代，朝廷的各项税收，举凡京饷、协饷，均以白银为本位货币。1862年以前，清廷更坚持由地方官员以陆路押解现银的方式赴指定的税收缴纳地点为唯一合法的完税方式——亦称“委解”。作为国家财税收付的“发包人”，清廷拥有绝对权威：在“委解”为唯一合法的完税方式下，任何地方官员若使用票号承汇官款来完税，即“汇解”，均会受到严厉处罚，譬如革职。
1848年，浙江试用从九品张炳钟奉命解送桐油一万八千斤，茶叶五千斤，黄铜一千余斤，赴户部颜料库投纳。此外，他还要负责向内务府缴纳参斤变价银四千四百六十余两。张氏考虑到此次“搭解银两不给堪合兵牌，沿途驿站不能应付，车船又无兵役护送，且所解茶油等项，斤重数多，盘坝渡黄，一人照料难周，诚恐银两疏失”，故将需要委解的银两擅自交给本地源泉银局将之汇解至北京的万成和商号。自己则于9月19日押解物品到北京之后，持汇票至万成和号取出现银，再赴内务府呈缴。然而，张氏此举很快被“地面营讯查知”，该案件迅速移交至刑部，后又转给浙江巡抚吴文熔处置。
事实上，张炳钟这样的底层地方官员擅自以“汇解”替代“委解”缴纳库款可视作各省督抚“弃卒保帅”的自保策略。这是因为违规使用汇解的后果是底层地方官受罚；而合法使用委解面临的更大风险则主要由高级地方官员承担。从1884年2月户部的一份奏折中我们可以窥见握有绝对权威的清廷是如何将委解中可能产生的政治和经济风险加之于高级地方官员的。“查吏部处分则例载：‘直省批解银两，该管司、道、府不委现任官解送，滥委废员匪人以致中途失误者，将原委之员降一级调任。私罪。’又载：‘若解官已请防护，又系经由大路而饷鞘被失者，所失饷鞘，地方大员分赔十分之五；签差不慎之大员分配十分之三；解官分赔十分之二。如解官系末微穹员，不能赔补，仍着落签之大员分赔。’”
就在浙江张炳钟被清廷当作委解不力的典型后不久，太平天国运动、捻军起义和苗乱等又为已经风险重重的委解蒙上新的阴影。由于时局不靖，地方官员日益惧怕委解途中由于现银失窃可能引发的一系列撤职和赔款处罚。然而，在清廷未明确下令之前，任何汇解的行为都会被判为违规。在各省督抚陷入委解和汇解的两难之境时，清廷迅速意识到其对汇解的执念早已导致京饷和协饷的延迟缴纳，而军费开支浩繁更令中央收不抵支。
1862年10月，因“京饷极为支绌”，户部要求各省关在11月之前向朝廷缴纳268万两白银。在此次提解银两中，广东一省为大宗，共计欠解银两110万，这包括了“盐课欠解银十五万两，盐商捐输京饷除已解外欠银七万两，粤海关税除解到外欠解银十万两，地丁杂款等项内先提解银五十万两，运库已缴及应缴旧息先提解银十万两，另按捐输米价应解部银十八万两”。10月11日，户部严饬署理两广总督晏端书和即将履新的刘长佑“迅速依限筹解”。为了能保证及时收到已经欠缴多时的京饷，户部破天荒首次默许了各省督抚使用除委解外的方法缴纳，即“或绕道行走，或由商人汇兑，或由轮船运津转解，总期妥速解到以应要需，无所用其推委”。
1862年户部奏折中提及的“由商人汇兑”仅寥寥数语，但重新定义了清廷和各省督抚在晚清财税缴纳过程中所扮演的角色。自此，清廷和各省督抚的关系逐渐由科层制向行政发包制过渡。一方面，清廷仍握有绝对权威。从广东省在1862年10月已经欠缴京饷一百多万两这个事实中我们可以看出，地方督抚宁愿顶着推诿和漠视之罪名拖延京饷的委解，也不愿意冒险使用民间号商的汇兑来完税。只有当户部明确发出指令之时，各省督抚才敢名正言顺地使用汇解。另一方面，就通过何种方式向中央交税这一问题，各省督抚自此拥有了自由裁量权。从1864年粤海关监督毓清的一份奏折中可以看出，地方官员是依靠1862年户部奏折从此行使汇解缴税的权利：“粤海关批解京饷，向系每千两封装成鞘，由陆路解京。同治元年十二月间承准户部扎知奏准京饷案内；行令设法汇兑，总期妥速等因。适值军务未靖，路途多有阻滞，当即遵照部行，与殷实银号筹商汇兑。”
1863年，即清廷和各省督抚藩运在京饷协饷缴纳过程中的关系逐渐过渡为发包人与承包人的一年时间内，经由票号等民营金融组织承汇的官款金额创历史新高。根据黄鉴晖的统计，仅在1863年，票号等民营汇兑组织为各省政府和海关承汇了约139万两白银。其中，为湖北省承汇了389 410白银，广东381 575两，福建200 000两，江西100 000两，湖南100 000两，四川100 000两，江汉关70 000两，闽海关50 000两。1893年，即户部下放汇解权力至地方官员的30年后，以票号为主的民间金融机构承汇官款的金额约四倍于前，逾525万两白银。通过检索中国第一历史档案馆的数据库可知，整个光绪年间（1875—1908），多达三千多份由各省官员呈递的奏折都曾提及雇用票号等民营金融组织承汇官款。
二 作为“外包吏役”的山西票号和同光年间的两次反汇兑运动
据上述统计，自1862年起，山西票号等民间汇兑组织看似早已占据了承汇官款的半壁江山。然而，行政发包制视角下的山西票号在晚清财税收付体系中从不曾被中央发包人（清廷）所认可。这是因为票号在为各省督抚藩运承汇官款时，从清朝中央政府的角度来看，其角色等同于外包吏役，游离于中央发包人和地方承包人之外，并且在事实上充当了清廷和地方督抚在行政和财政矛盾中的缓冲带。自1862年清廷开始对地方财税缴纳采取行政发包式管理，到1895年起逐步推行围绕中央财税集中收付体系（centralized fiscal state）的垂直化改革这三十余年时间里，清廷被迫持续将部分财税缴纳权下放至地方。短期来看，这的确极大减少了发包人对公共财政的治理、行政和监督成本：即只要承包人能够完成发包人既定的或紧急的纳税指标，地方督抚是否使用票号等民间汇兑组织则不在发包人的考量范围，因为中央（被迫）选择赋予地方督抚藩运具体执行权和决策权。
然而从长期来看，在各省督抚完成向发包人缴纳财税的过程中，其具体执行权和自由裁量权常常与清廷的绝对权威和剩余控制权形成悖论。如下文所详述，地方官员和票号在财税缴纳过程中产生的多重经济往来通常并不在发包人的监管之下。所以在票号承汇地方官款的过程中，有诸多环节超越了发包人的可控范围，比如票号上交户部的银锭有时并非库平银且质量低下，或是在京饷缴纳期满之时，由于外省汇票短期内大量涌入北京造成的局部银贵钱贱等问题，都会引起清廷的高度紧张。此外，握有自由裁量权的地方官员在委托票号承汇官款的过程中，常常错误地将国家财政幻化为自己的私产，并从此走入歧途，在选择民间汇兑机构的过程中依据的标准不是其金融实力，而是其是否与之有私人经济往来和利益置换，从而催生了票号的寻租行为。换言之，票号作为外包吏役与承包人之间不受发包人约束的经济往来，无形中增加了清廷的统治风险和监督成本，继而加深了发包人对票号等民间汇兑组织的不信任和厌恶。
基于上述原因，清廷在1864、1876、1884和1899年先后四次发起了反对各省督抚藩运持续依赖票号等私人汇兑机构承汇官款的运动。这四次反汇兑运动可以视作中央发包人的绝对权威与剩余控制权与地方承包人的具体执行权和自由裁量权的多维度角力，也是发包人因为承包人手中过大的自由裁量权所导致的质量压力和统治风险上升的一种应对，更将票号等民间汇兑组织扮演的游离于发包人和承包人之外的外包吏役而非红顶商人的形象凸显得淋漓尽致。
1864年，即户部在1862年10月由于京饷支绌而首次被迫默许各省督抚使用汇解完税不到两年后，御史谢膺禧代表清廷掀起第一场反私人机构染指官款汇兑的运动。五月初一，“议政王军机大臣面奉谕旨：御史谢膺禧奏各省筹解京饷请仍照例熔银批解，禁用会票一折，著户部妥议具奏，钦此”。在《京饷宜解实银疏》中，谢膺禧更是详述了请禁汇兑的三个原因：
第一，通过票号等民间金融组织承汇官款为中央的财税收付与管理带来更大的风险与成本，比如不符合库平标准的劣质银锭涌入国库，不但提高了审计成本，而且事实上造成了中央政府年收入下降。谢认为导致这个问题出现的直接原因就是第三方私人金融组织直接介入原先只有地方和中央两方参与的官款解送。在从前清廷坚持地方以陆路委解形式完税的时期，“各省地丁关税等项，银两均有定式，并镕成县名关名年月匠役姓名，故平色从无不足。款项毋容牵混，法至善也”。而1862年汇解被中央默许后，则“流弊有不可胜言者……若会票者，委员潜携至京，觅投所兑银号。银号存银无多，则供给委员用度。俟措买足数，再行交纳。号商办理既熟，难保不与库中吏役丁匠交通舞弊。收时则平色含混，放时则搀兑弥缝。在赴库领银者，应具并无短少低潮甘结，盈千累百，库内势难逐件辨认。领出后化开剪碎，虽有潮假，业经具结在案，无可如何，只得于众人名下摊扣。当此减成支放之时，何堪再受平色亏折之累？”
第二，由于各省的京饷必须要在指定的时间上交国库，自采用汇解方式完税起，大量汇票在短期内涌入北京，导致对银锭的需求激增以及随之而来的银贵钱贱。这对依赖制钱生活的京师百姓而言，是灾难性的：“市间之银，并非商人自外运京也。凡领得官库银两之人，无不就近向钱铺兑换钱票现钱，便于使用。钱铺零星兑收，汇总赴市兑换别铺钱票与钱，备抵本铺票存，彼此驾空渔利。故兵丁每月领饷时，钱铺必勒价贱买。会票到京用银时，钱铺必价贵售。解部之款，动逾巨万。会票一到，银价立昂。去冬岁暮已迫，会票积多，银价大长，已属明证。”
第三，通过跨地区传输汇票而非实物银锭运送至京师，事实上并未增加北京或国库的现银储量，而只是导致有限数量的现银在北京地区循环流动和使用。长此以往，京师势必出现银荒和信贷危机。谢指出，在1863年下半年没有一锭银子运至京城，因此户部统计的各省收入只不过是虚构的数字，且这一数字已经十倍于储存在国库中的真实的银两。而出现虚构收入与真实银两之间偏差的原因在于：根本没有获得中央政府支持的民间信用票据即汇票被滥用。借用现代经济学术语，谢膺禧在这里指的是由大量私人汇票涌入北京所造成的货币倍数效应（money multiplier effect）的危害：由于负责把汇票兑换成银锭的各省代表抵京时间各不相同，所以总会有一些省份的官员手持汇票比其他省份官员更早抵京，并在本地将汇票换成银锭后上缴国库。户部在收到这些省份以银锭形式缴纳的税收后，很快会将这些银两再次用于政府开销或支付官员薪酬。用不了多久，各省上交户部的银锭就会被再次投放至北京的金融市场。此后，晚些来到北京纳税的地方官员就总能把他们新带来的汇票，在本地兑换成户部刚刚返还给北京金融市场的银锭，而无需从省外运送新的银锭至京师，用以补充国库实际的白银存量。正如谢膺禧所述：“如（各省汇票）同时并到，市银不敷应用，则购足者先尽交纳，不足者俟库中放出。由钱铺兑换复鬻于市，再行办理。如此出入轮转，以十万两计之，十次即抵百万会票之用。在库中视之，已进百万之帑。以京中计之，未进一两之银。”
然而，清廷作为发包人在1864年请禁汇兑中试图行使的将地方督抚的汇解权随时收回，并判汇兑为违规的剩余控制权很快被地方承包人的具体执行权和自由裁量权所抵消。尽管谢膺禧对票号等私人金融组织染指官款汇解为中央带来的危害条分缕析，但他对汇解给京师银两短缺和清廷财政支绌带来的影响认识还停留在表面。我们从21世纪公共财政理论和信用货币机制的理论出发，可得如下结论：晚清财政和货币危机的根本原因在于有清一代实行的松散财政分权，导致清廷既不能在货币供给和管理上发挥有效的行政作用，又不能将白银货币供给的主导权从民间金融机构手中收归中央，从而始终无法确立国家的垄断发行权，更无法建立公共信用，并依此撬动长期性的金融资源。
由于清廷在1860年后未能设立与日益增加的税赋相匹配的财税集中收付管理体系，也未能对称量货币进行统一规制与管理，因此，地方督抚向中央完税过程中时常面临三个巨大挑战，迫使其行使作为承包人的自由裁量权并依靠“体制外”机构提供的汇兑业务完成发包人的财政摊派。第一个挑战是因时局不靖，如果从汇解再度退回传统的陆路委解，会极大延迟地方向中央的财税缴纳。1865年3月，福州将军英桂向朝廷解释暂时不能执行1864年户部请禁汇兑的原因为：“军兴以来，道路梗阻，饷鞘关重，未便冒险遄行，是以发商号汇兑，原系一时权宜之计……唯闽省军务尚未肃清……且沿途一带土匪尚未尽除……所有闽省应解京饷，应请仍暂由西商汇兑，俟军务告竣，再行筹备现银，由正站起解。” 1867年3月，两广总督瑞麟辩称其在朝廷请禁汇兑的背景下，仍旧使用汇解的原因是：“广东饷鞘进京，水陆兼程，道路遥远，经由河南、山东等省，匪踪出没靡定……近年轮船（运饷）亦闻有遭风失事……现当筹饷艰难之际，不敢不倍加慎重，拟将广东省运解京饷，仍由银号汇兑。仍俟道路通行，再当装鞘起解。”同年4月，四川总督骆秉章也称由于秦陇回民活动，“道路通塞靡常……仍照上届汇兑成案，按照库砝发交委员，将前项银两如数兑交蔚丰厚、天成亨等银号分领，取具汇票，于到京后即由委员自各号兑齐，赴部交纳……”
第二个挑战是由清廷对白银货币的供给缺乏统一的规制造成的。有清一代，各地私人银号铸造和供应的银锭在形制和成色上从未实现统一。此外，从19世纪中期开始，番银在沿海地区大行其道。在这种情况下，不少督抚藩运常借口货币不统一，继续使用票号汇解税银。1867年，英桂以本地流通的番银与京饷所需纹银不同为借口，向朝廷请求继续通过汇兑完税。他解释说：“京饷必须纹银，闽省市肆多用番银。在新关未开以前，常税旺征，纹银尚易筹措。迨新关开后，洋税日增，常税日减。洋税尽收番银，至常税纹银短绌，尚不及从前十分之二。”按照英桂的计算，本年闽省应向中央缴纳京饷及洋税约200万两纹银，如果强行在本地搜刮纹银，势必导致银价“奇贵”，为当地商民带来不便。有鉴于此，英桂请求仍通过汇兑方式报解京饷。
第三个挑战源自19世纪中叶起中央和地方日渐支绌的财政收入。造成这种局面的原因主要有二。首先，道光末年铸大钱等金融改革的失败,使得清朝从此放弃了通过金融改革来建立公共信用并以此撬动长期性金融资源的努力。第二，咸同年间，中央政府在军事和现代国家建设上的开支与日俱增。然而，自厘金制度推行以来，清廷直至1895年甲午战争后迫于巨额赔款压力才开始渐次推行与中央财税集中收付相关的财政金融改革。清廷高度分权化的财税收付制度给地方带来的直接影响，就是朝廷摊派给地方的税收经常远超各省的实际收入，即各省藩库收缴存储的银两不够缴纳朝廷摊派的税款。如此一来，各省官员依赖票号进行垫付并提前汇兑中央的财政摊派，就成为必然。
例如上文中提到的福州将军英桂在1867年的同一份奏折中向清廷解释他“不得已”使用汇解的第二个原因就是闽省全靠民营金融组织的汇兑业务周转资金才能满足中央的财政摊派：“近日外省协饷久不解到，而部拨之饷年多一年，关藩盐各库遵照行文尽力备解，实赖汇兑一项借资流动。如停止汇兑，尽解现银……纹银实难凑齐。” 1869年，时任福州将军的文煜也谈到闽海关满足朝廷的税收，要全靠私人金融组织的挪借：“税厘征收旺月少而淡月多，淡月解款不敷，不能不向银号挪移凑济。”同年9月，浙江巡抚李瀚章在户部要求停止汇解京饷之后，用同样的原因解释为何仍需汇解：“历次拨解京饷均由银号通融汇兑，依限赴部投纳，无从迟误。况常洋两税逐日征收之数衰旺靡常，每年部拨京饷限于紧迫，势难展缓，历年均赖银号借垫汇兑，陆续收集洋票归万垫款。遇有征不敷解之时，亦赖移后赶前筹措垫凑。”
简言之，由户部和御史为代表的发包人即清廷于1864年掀起的第一场反汇兑运动，在承包人合理合规地行使了具体执行权之后，逐渐销声匿迹。然而，握有剩余控制权的清廷很快在1876年发起了第二次反汇兑运动。无论从发起人的官职还是请禁汇兑的理由，第二次反汇兑运动都与第一次运动高度类似。1876年至1877年，掌福建道监察御史和宝、刑科给事中马相如、工部掌印给事中崔穆之、掌湖广道监察御史刘锡金等人先后上书朝廷。他们请禁汇兑的理由与1864年谢膺禧的观察不谋而合：每当京饷限解期限将至时，大量汇票涌入北京的结果就是私人银号在北京市面大肆搜刮现银，并将其反复用于汇票的兑现。长此以往，汇解不但令京师钱贱银贵，更导致现实中没有一两现银能够实际进入到户部银库。正如崔穆之所担忧的：“汇票到京，仍须在京采取现银交库，是只以京中之银充部中之库。而库拨之款，岁以若千万计，各省解项即无亏短，京中实银固已不敷周转。”户部很快就再次下令各省立刻停止通过汇兑方式纳税。然而，在高度分权化的财税收付制度和中央和地方行政发包关系没有得到彻底改革之前，各省督抚藩运，如闽浙总督何璟、暂护四川总督文格、两广总督刘坤一、浙江巡抚梅启照等持续将京饷交由他们口中的“殷实银号”即山西票号蔚长厚、谦吉升、新泰厚、志成信、协成乾等汇兑至京。
三 第三次反汇兑运动：发包人的国家治理风险及其与承包人的权利博弈
1884年，户部掀起了第三次反汇解运动。与前两次运动不同的是，这次禁止汇兑的直接起因是：1883年11月，胡光墉投资的阜康钱庄挪用江海关和江汉关约80万两白银用于投机生丝，而后失败破产。
尽管山西票号与前述丑闻毫不相关，其自身也与胡光墉以杭州为基地的阜康钱庄没有任何关联，但是票号自承汇官款以来，绝非出淤泥而不染。
1883年9月，即阜康钱庄倒闭前的两个月，山西巡抚张之洞向清廷递交了一份与山西票号有关的贪腐案调查报告。1878年，山西票号参与了两湖赈捐局驰援山西丁戊奇荒的赈灾款汇兑业务。是年5月，两湖第27批捐款白银一万两汇至祁县三晋源票号。由于山西省时常要求票号提前垫解朝廷的财政摊派，并已欠下平遥和祁县各票号19万两，所以省库此时特批票号可以从每次的赈灾汇款中预先扣掉三成，用于渐次清还欠票号的贷款。按此规定，三晋源票号在收到这一万两银之后，先扣除三千两，再将剩余的七千两委托省城巨兴源票号的一名叫做车跃笼的伙计，赴山西布政使葆亭处缴纳。当时，随着各省驰援山西赈款的增多，省库又准许票号可以尽数扣除某次的赈灾款用于清还债务。于是，葆亭就托门丁告诉车跃笼，这七千两银可以当作省库还票号的欠款，尽数返还给三晋源。葆亭在任布政使期间，对库款管理颇为随意：各省驰援山西的汇票寄到葆亭处后，他都先存在内宅，并不交省库。等到票号拿现银赴库缴纳时，葆亭方才将这些汇票扎库兑收。所以，在批准了车跃笼可以将这七千两现银返还给三晋源时，葆亭并未通知平遥县衙将这笔款项从已欠票号的账目中扣除。不久，山西省库欠票号的借款均在各省汇至平遥的赈款中还清。三晋源遂将前次重扣的三千两现银再次交给巨兴源的伙计车跃笼，托其返还给省藩库。然而，车跃笼混迹于底层官场，发现“款项纷歧”之事常有，遂怀着侥幸心理将这一万现银暂存在巨兴源。随后，车跃笼屡次至藩署门房打听后发现这笔款项似乎已无人记起，再加上当时葆亭已被罢官，车氏就通过在汇票上伪造交库日期字据等，与另外两名伙计一道将这一万两银私吞。
从上述贪腐案我们可以推知：无论山西布政使葆亭以及祁县的三晋源票号是否亲自参与了巨兴源票号的洗钱案，从中央发包人的角度而言，在汇解官款过程中阜康钱庄和山西票号这类民间金融汇兑组织与地方承包人之间存在着众多超出清廷约束的灰色交易。换言之，地方承包人的自由裁量权和面对票号等私人金融机构的剩余索取权时，常和发包人的绝对权威形成矛盾和冲突，并在无形中增加了汇解的质量压力和清廷的统治风险，更加深了发包人对票号等民间汇兑组织的憎恶。
因此，1884年2月户部再次命令禁止各省采用汇兑上缴库款：“各省应解京饷，当同治初年道路多阻，间由银号汇兑。嗣以各省肃清，于同治五年经臣部奏陈，请旨饬令各督抚于部拨银两，派员亲赍交库……嗣经督抚纷纷呈请，虽经臣部暂行议准，仍令查明，如何委解，即不得意存便利。复历经科道条陈，严谨汇兑，均经臣部议令遵行在案。乃各省竟视汇兑为成例，致有去岁阜康银号，库款被失之事。经上年十二月奏明，请旨饬令各省关，所有应解部库银两，各衙门饭银，京员津贴，以及各省协饷，概令委员亲赍，不准再行汇兑。”
1884年9月，由于中法战争需费孔殷，慈禧着户部迅速拿出筹措军饷的方案。12月，户部制定了24条开源节流的措施，其中第7条与票号直接相关：“汇兑商号入资给帖。查农民力田皆完纳丁漕，贩商当商亦纳厘税。唯京外各处富商分设汇兑票号，毫无交官之款。凭空罔利，坐拥厚赀……乃近来钱庄纷纷任意添设，全无限制。奸商设为骗局，始则扬厉铺张，继则侵蚀关闭，流弊滋多。上年胡光墉所开阜康及胡通裕票号倒欠公私款极多，尤为可恶。嗣后京外汇兑票号，应令请领部贴以便稽查。拟参仿牙贴办法，如有汇兑票号，由地方官查明实系殷实富商，责令各票号出具连环保结，申请承领部贴，方准汇兑绅民私款。每号每年应令纳课贴六百两。各省于前一年八月以前造具简明清册，将商人姓名籍贯及开设票号在何州县，互结商人姓名，一并详细开注，派员赴部请领票贴……”
从上述户部的两篇奏折可得以下两点：第一，自同治初年清廷默许地方督抚使用汇兑解饷起，清廷作为发包人一直试图收回成命，并且多次行使剩余控制权希冀抵消地方官在京饷缴纳过程中的实际控制权，因此持续勒令地方官员停止汇解并重新采用委解。然而，户部在1864和1876年两次发动的反汇兑运动均无功而返，于是在其1884年发起的第三次反汇兑运动时，将斗争矛头从地方承包人直接对准游离于行政发包体系之外、充当外包吏役的票号。第二，中央发包人从未直接与充当外包吏役的票号打过交道，因此对后者知之甚少，更没有兴趣和时间去了解。在户部眼里，从杭州起家的阜康与胡通裕钱庄和山西票号没有任何区别，都是“尤为可恶”的“奸商”。此外，尽管自同治初年，票号作为民间金融组织已经在地方层面承担了部分公共税收的职能，清廷始终拒绝更无暇将山西票号或阜康钱庄等私人汇兑机构整合进公共财政监督和管理体系，因为清廷自身的财税管理在1895年改革之前也是高度分权化的。因此，在户部为朝廷筹措中法战争军费时，唯一想到的就是仿照牙行管理模式对票号征税。换句话说，票号在清廷眼中与普通商人无异——只有被征税的功能，而没有在公共财政领域和金融市场发挥制度功效的职能。
正是因为在晚清高度分权的财税管理体制背景下，以户部为代表的发包人对山西票号等民间金融组织脱离现实的认知，不仅导致清廷第三次反汇兑运动再次失败，而且其对山西票号企图按牙行征税的计划也失败了。作为承包人的各省督抚出于降低自身解饷过程中可能出现的政治与经济风险，更由于其长期站在监督管理地方金融市场的第一线所累积的专业知识，在第三次反汇兑运动中将其手中的具体执行权和自由裁量权发挥到最大，并很快抵消了来自清廷的剩余权威。1884年，闽浙总督何璟和福州将军穆图善在奏折中提到：闽省若要通过传统的陆路委解方式缴纳京饷需要八十天，且沿途风雨阻滞，往往需要三个月之久。此外，闽省税收有淡旺季，所以每遇淡季就需要号商提前通融垫解，所以仍请山西票号协同庆等承汇。同年，四川总督丁宝桢在奏折中提到京饷繁多且道途艰险，所以恳请朝廷继续准许川省应解饷银仍发汇兑。丁宝桢还将山西票号与阜康钱庄做了详细区分：“西商银号与南商迥异。他省南商银号或根底未深，交易太滥……其倒闭实由自取。川省银号向无南商止有西商……多历年所，公私款项从无亏短，与南省阜康有别。”
1885年6月，户部被迫撤销了对票号按牙行征收年税的计划。各省督抚为了保证票号按时按量承汇或垫解官款的“外包”任务，选择在中央面前有限度地维护票号的部分经济利益，这种做法的本质是保证地方承包人在解饷过程中的具体执行权不受任何侵害。比如时任直隶总督的李鸿章在一份奏折中明确表示户部令汇兑票号商人入资领贴这一举措严重脱离现实，因为“天津汇兑票号系由京城分设……该分号仅为京城、上海各庄传递信息，函运银两，并非自做生意，无力完课”。掌江西道监察御史汪鉴则直言户部向票号按牙行强征税费，最终会阻碍票号的业务和京饷的汇解：“令山西号商不分老号、子号岁捐银六百两，此犹巨履小履同价，人必不为。今果八月阅而迄无成效……倡一议而不计其所终，徒令该商各号迁延观望，似开非开，而官民交失其便。”最终，户部在汪鉴以及各省督抚的集体建议下，将对山西票号总号和各分号逐一征收的高额年税改为由票号的京师各分号共同出资的一次性捐输，并免除日后每年向户部纳课领贴。
第四次反汇兑运动发生在1899年正月，由军机大臣发起。由于反汇兑的理由和地方督抚坚持汇兑的借口与前三次运动高度相似，本文不再赘述。
四 行政发包制下地方督抚的“合法伤害权”是票号退市的真正原因
从四次反汇兑运动中的发包人和承包人的权利博弈可以看出，在以行政发包制为原则的解饷模式下，清廷剩余权威和地方督抚的自由裁量权是悖论关系，而且中央的剩余权威时常被地方的具体执行权所抵消，且中央对此无能为力。比如各省督抚为了降低解饷过程中的风险，不惜在中央面前维护票号等外包吏役的权益。然而，承包人由于扮演了“上达天听、下沉市井”的桥接角色而获得的自由裁量权时常演变为在地方层面的合法伤害权。如上文所述，晚清中央持续摊派的财政税收常常造成地方财政困顿，致使地方官员时常要求票号预先垫汇财政摊派以满足中央政府的需求。当新的税收抵达时，地方督抚往往来不及偿还票号的垫付就又被挪用，以满足来自中央的新摊派。长此以往，票号的金融汇兑业务遭受了巨大的经济损失，并且加深了清廷和民间金融机构之间的怨恨和怀疑，极大地降低了清廷在1895年后渐次推行的围绕中央财税集中收付的改革在票号等民间金融组织和市场中的公信力。
本文以清朝最后的20年间广东和广西两省因要求票号垫解产生的债务为例，证明承包人手中的自由裁量权在地方层面是一把双刃剑。需要说明的是，受史料所限，地方督抚欠票号的金额实际上远大于这里的数额。1892年10月，两广总督李瀚章在奏折中提及广东布政使为完成太平关应解内务府经费银五万两，曾先后两次向在本地开设分号的山西票号日升昌、百川通、蔚泰厚、蔚长厚、新泰厚借款三万和两万两。尽管李说“俟太平关税收有银两发还归款”，然而，后续奏折中未曾提及此笔还款。1903年，两广总督岑春煊援引广东布政使的数据向朝廷汇报日前已“欠票商三十万”。福建省及闽海关由于依赖票号垫汇也是负债累累。1891年10月，福州将军希元向朝廷汇报说闽海关近来洋税征收不旺，但是朝廷京协各饷需款甚巨。为了满足中央的税收要求，闽海关“不得不竭力腾挪，并向号商筹凑借垫”达51万余两，而且至今未能还清各号商前垫之款。1910年7月，闽浙总督松寿在奏折中就闽省欠款的原因和数目给出如下统计：“闽省本边瘠之区，度支向虞不给，比年以来兴办新政……进款只有此数，出款则岁有所增。近数年来几无一日不在窘迫之中。从前已办之事即多不敷，或以原有款项挪后移前，甚至息借商款以救目前之急，计至本年夏季止，息借银行商号之款已一百一十万两有奇。”尽管松寿所言的闽省百万两债务并非全部从票号借出，但结合1903年岑春煊的奏折来看，政府欠票号之款起码在数十万两。
多数情况下，各省督抚绝非恶意拖欠票号的垫汇款项。自同治年间起，中央财政日益支绌，但迟迟未能推行围绕强化国家垄断货币发行权并建立公共信用的改革从而撬动长期性的金融资源。在财政税收和管理方面，清廷又依靠行政发包制调动地方资源，因此无力对各省督抚的实际控制权和自由裁量权进行规范和约束。这种局面导致的直接后果就是：每次新税到账省库后，地方官员往往来不及还清欠票号的贷款，就不得不把这些税收再次用于清廷新的财政摊派。而票号作为游离于行政发包之外、不受中央监督和保护的外包吏役，始终位于晚清松散的财政分权管理体系的底端。由于中央发包人无意且无暇规范地方承包人在面对票号时的行为，所以也不会督促地方官员及时偿还欠票号的垫汇款，最终导致不少票号成为地方拖延欠款的牺牲品。比如上文谈到的1892年李瀚章称广东省欠票商款项五万两，但是没有后续奏折表明省库将欠款归还了票号。
当然，也有部分地方官员按照承诺归还了欠下票号的借款。然而，从他们履约的过程中可以窥见在清朝财税体制没有根本性的变革前，这种努力是如何的力不从心。1877年，云南巡抚潘鼎新向朝廷汇报自新任布政使到任后，已经归还欠本地票号天顺祥及山西票号乾盛亨等垫汇款项十六万六千两。然而，两个月后，省库就不得不再向票号借款两万余两。潘将这种模式称为“一面分偿旧款，一面仍须借回”，而且此时已经欠下本地商号贷款利息三万余两。
1895年之后,甲午战争带来的巨额赔款压力迫使清廷在公共财政（public finance）和私人金融（private finance）领域渐次推行围绕建设现代中央财税集中收付体系的改革。这些涉及中央财政和地方金融市场监督管理的改革对票号等民间金融汇兑组织带来的冲击有三点。第一，1897年，清末第一家现代西式华资银行——中国通商银行成立。该行得到户部商借贷款库银一百万两，其组织经营结构完全仿照汇丰银行。1898年5月，盛宣怀上奏朝廷：“筹办中国通商银行次第开设，请饬下户部通行各省关，嗣后凡存解官款，但系有中国通商银行之处，务须统交银行收存汇解，以符事体。”很快，户部就批准了盛宣怀的奏请，特许在通商银行设有总号和分行之处，如上海、天津、汉口、广州、汕头、烟台、镇江等地收存并汇解该地海关的官款，而不必再“专交私家银号”。1905年户部银行成立之后（其于1908年改组为中央银行性质的大清银行），各省关的官款更是统交其收存与汇解。至此，票号之前经手汇兑的财政税收，已经被新近成立的现代西式华资银行以及各省官银号瓜分太半。第二，现代西式华资银行，特别是作为中央银行存在的大清银行，还承担起新型的金融责任，例如在1910年橡皮股票风潮中充当“最终贷款人”以缓解北京和上海的金融危机。这些政策与制度的变化，都逐渐弱化了票号等民间金融机构在公共财政领域的影响力。第三，清末各省官银号铸造的机制银元以及现代银行发行的银行券都对票号的汇兑业务和利润产生了冲击。
清廷除了推行上述以建设中央财税集中收付体系为目标的改革外，同时也加强了对民间金融机构和资本市场的监管。1908年初，度支部颁行了《银行通行则例》，从法律上将票号首次界定为“普通银行”，并将其与作为中央银行的大清银行和各省的官办银行作了严格区分。清廷此举的主要目的是希望在新成立的中央银行以及地方官银号的协助下，快速实现对财税收付的集中化管理。《银行通行则例》第四和第五条规定：私人银行必须每年两次向度支部上交资产负债表。《则例》的第七条主要针对民营性质的票号和钱庄。它规定，如果票号和钱庄还想继续作为官款的保管人和汇解人，则必须在三年内注册成为普通银行并接受度支部的金融审查。在附则中，度支部为票号等本土商号开具了替代性的方案：如果票号注册为银钱兑换所兑而非普通银行，那么可以不用在度支部注册，但同时也将失去汇兑官款的资格。1909年，度支部在《通用银钱票暂行章程》中要求：商号若要继续发行银钱票，则必须在六个月内向度支部注册领照，否则其已经发行的纸票将被收回。此外，即使已报部注册的钱铺票号,其发行的纸票也必须在未来的五年内逐年从市场中收回。
度支部颁布的上述新法令给票号等民间金融组织带来了前所未有的限制，也遭到了后者的激烈反对。票号早在19世纪20年代就开始为商人提供汇兑业务，自同治初年起更作为外包吏役为各省督抚藩运承汇官款。从那时起，除了本文中曾提及的例如清廷1885年为筹措军费强行令票号捐输，或地方官员迫使票号垫汇之外，在绝大多数时间里，票号都是不受任何来自中央和地方的金融监管的。然而，清末进行的这些旨在加强对民营金融机构监管的制度性变革，最终结束了票号在国家行政管理和调控之外经营汇兑的日子。尽管度支部在《银行通行则例》第九条中承诺在出现信用危机的时候，会为票号等等提供一定程度的法律和资金保护，但是绝大多数票号觉得这种承诺根本就是虚夸之词。因此，上述这些新法规遭到已经习惯在清朝松散的金融管理体系中运行的山西票号的抵制。比如不少票号曾试图通过京师商务总会与度支部沟通，要求其豁免票号赴度支部的注册，但最终不敌新政的推行，注册为没有资格承汇官款的汇兑庄。
当代人站在21世纪后见之明的制高点，通常难以想象当票号站在20世纪初现代财政金融飞速改革的十字路口时，曾面临怎样的艰难选择。换句话说，自票号承汇官款的近半个世纪里，无论是清廷还是地方督抚从未给票号提供过任何制度性的保护，而是不断地把财政负担和治理成本转嫁给民营金融组织。比如在清朝告别历史舞台之前，绝大部分省级政府早已在事实上宣告破产。因此，无论各省督抚曾怎样试图清偿债务，他们从票号那里借的钱早已超过了其偿还能力。更不幸的是，清朝灭亡后，继之而起的中华民国更是拒绝为前清的债务负责。比如自1915年12月，平遥天成亨票号的经理范元澍曾代表平、祁、太三地的票号，请求北洋政府偿还前清山西政府欠下的超过一百万银两的借款。次年，北洋政府在回信中假惺惺地说：虽然票号因为对山西地方事业的贡献理应享有最高荣誉，但财务上捉襟见肘的新政府着实无力为前清还债。从这时起直至1927年，票号的合法请求被一而再再而三地拒绝：当时曾跃上权力顶峰的军阀大都昙花一现，没有谁乐意为票号结清账目。
这次的失败，可谓是票号自同治初年为地方承汇官款以来吞下的最大苦果。这一事件不仅揭示出票号等民间金融组织作为游离于行政发包体制外的外包吏役的软弱无助，更解释了为何票号决定避开清廷自1895年起逐步推行的围绕中央财税集中收付和扩大财政公信力的改革。比如1897年盛宣怀筹划成立中国通商银行时，他曾希望能够从票号那里招募一些会计方面的行家里手，同时也希望能与票号一道在内地成立中国通商银行的分支机构。1898年4月，盛宣怀写信给好友冯砭斋，雄心勃勃地展望了中国通商银行与票号之间的密切合作：“故弟设通商银行，拟于通商大码头用洋人为总管，内地各省用晋人为总管。因内地分行，不能放帐，仅能通汇票，或寓放帐于汇票中……唯银行之外未便另设一号，昭人口实，仍当合为一气。如果一时不得许多汾太好手，拟将湖北，湖南，四川，山西，陕西数省，专用西帮，仍悬通商银行招牌，而悉照西号办法。”盛宣怀随后恳请冯砭斋帮助自己联络一位平遥的票号经理，邀请其尽快来沪。然而，盛宣怀并未在这封信中透露这位经理的姓名，而现存有关中国通商银行与票号的资料，都无法佐证盛宣怀是否成功地从票号招募了许多帮伙，同时也无法证明两家是否曾经在内陆联手拓展新业务。
本文认为，票号在新旧世纪交替之际未选择积极参与清廷的现代化财税与金融体制改革的主要原因并非出于守旧，而主要由于票号等民间金融汇兑组织与清廷之间存在深刻的不信任。自同治初年清廷和地方督抚在财税缴纳过程中逐渐形成发包人与承包人的关系起，清廷在财税缴纳过程中的绝对权威时常与地方督抚的自由裁量权和剩余索取权形成冲突，这在无形中增加了汇解的质量压力和清廷的统治风险，更加深了清廷对票号等游离于行政发包体制下作为外包吏役的憎恶。反之，票号作为游离于行政发包体系外的民间金融组织，始终位于晚清松散的财政分权管理体系的底端，并且从未受到清廷制度化的监督、管理和保护。晚清中央政府无意把票号等私人金融机构及其发行的信用票据整合进国家的公共财政体系，也无暇规范地方督抚藩运在面对票号时向下行使的剩余索取权，更不会督促地方官员及时偿还欠票号的垫汇款，这些都是导致票号成为行政发包体制下牺牲品的原因。正因如此，当盛宣怀邀请票号和其经理层参与到现代西式银行的建设过程中，并没有得到票号的积极回应。在19世纪末票号的眼中，盛宣怀就是清廷的代表。而票号在过往承汇官款的过程中，对清朝的最高认知是各省督抚而非清廷，因此实难判断盛宣怀的真实来意与1885年以筹措经费为借口强迫票号捐输的举措有何区别。所以当盛宣怀“盛情”邀请票号在内陆各省份与票号合作开办分行时，在票号看来，这无异于其各地分号被中国通商银行吞并以及自己的人才被后者迅速挖走。
结 论
本文通过引入“行政发包制”这一概念重新考察了山西票号与清政府的关系及其在晚清公共财政体系中的地位，并得出四个结论。第一，票号与清政府的关系是多维度的，而不能用简单的“恩庇侍从关系”或“官商”来定义。自同治初年起，清廷在财税收付过程中扮演发包人的角色，各省督抚藩运是承包人，而票号是则是游离于行政发包制之外的外包吏役，并且与中央发包人没有直接的行政和经济往来。而票号与承包人之间的关系则同时被市场规则和地方官员手中的自由裁量权所左右。一方面，票号承汇官款由经济利益驱使，譬如获得汇费以及通过经手地方税收获得的近乎零利率的短期资本。另一方面，地方官员选择票号完成中央指派的税收任务，是因为汇票在区域间调拨资本和汇兑的效率远高于传统的陆路现银押运。
第二，清廷对票号承汇官款的巨大敌意以及户部自1864至1899年先后四次请禁汇兑的根本原因在于：行政发包体制下，地方向中央交税方式从传统的陆路委解变为经由票号等第三方外包吏役的汇解，导致了统治成本的增加。自同治年间起，清廷由于财政支绌和内忧外患而无力对其松散的财税收付制度进行垂直化改革。只要地方督抚作为承包人能够按时按点完成发包人既定的或紧急的财政摊派，中央则被迫选择给予地方官员一定的具体执行权和自由裁量权。因此，承包人是否使用票号等民间汇兑组织，不在发包人的考量范围。短期来看，行政发包制下的财税缴纳，的确极大减少了清廷对公共财政的行政和监督成本。然而长期来看，各省官员的具体执行权和自由裁量权常常与清廷的绝对权威形成悖论。在票号承汇地方官款的过程中，有诸多环节超越了清廷的可控范围，而票号作为外包吏役与承包人之间不受发包人约束的经济往来，则在无形中增加了清廷的统治风险和监督成本。这就是清廷始终坚持行使其剩余控制权，并先后四次请禁地方督抚使用汇解缴纳财税的根本原因。
第三，各省督抚藩运在中央明令禁止汇解的情况下仍坚持使用票号等民间金融组织承汇官款的原因在于：清廷在1895年前，始终未能设立与日益增加的税赋相匹配的财税集中收付管理体系，也未能对作为称量货币的银两进行统一规制与管理。因此，在承包人向发包人完成财税收付的过程中，地方督抚面临重重政治和经济风险，从而迫使其行使作为承包人的自由裁量权，譬如依靠体制外的票号等外包吏役帮助地方官员完成中央发包人的财政摊派。换句话说，发包人手中可以将汇解权随时收回的绝对权威，经常被承包人手中的具体执行权和自由裁量权所抵消，这恰恰是晚清政府重重财政金融和货币危机的体现。
第四，山西票号在20世纪初的退市绝非由于其作为清朝的官商随其覆灭而走向终结，更非因为其守旧的经营理念而错失改革的机会。相反，行政发包制下，承包人手中由自由裁量权转化而来的合法伤害权以及清廷出于对民间金融机构的敌意而行使的绝对权威，是票号在世纪交替之际退市的主要原因。作为游离于行政发包之外不受中央监督和保护的外包吏役，票号始终处于晚清财政分权管理体系的底端。自同治初年票号承汇官款以来的近半个世纪里，无论是清廷还是地方督抚从未给票号提供过制度性的保护，而是不断地把财政和行政成本转嫁给这些民营金融组织，从而加深了清廷和民间金融机构之间的相互猜忌，更极大地降低了清廷在1895年后渐次推行的围绕中央财税集中收付的改革在民间金融组织和市场中的公信力。
作为民间金融汇兑组织的山西票号在晚清的历史实践证明：行政发包制有效运行的先决条件是稳定的国家政治秩序和金融政策，因为这些才是保证公共财政和民间金融机构良性运行和互动的基础。对中国近代经济和商业史的研究而言，绝不能囿于“国家”和“市场”这种非此即彼的简单二元对立，而是应该从多维度考察中央、地方、商人（企业）和市场的互动或博弈。
