摘要：清王朝地域辽阔，各地情形迥异，在传统时期的交通与信息手段制约下，中央很难了解地方实际情况，这就带来了集权的难题，导致决定大都不是根据各地实情实时做出。在不了解地方情形又无法信任当地官员的情况下，朝廷倾向于根据某个既定的事例来约束地方的行为，让此地遵彼地之例，此时遵彼时之例，以图在不用付出太多监管成本的前提下就能督促地方官员勉力尽责，此即“事例原则”。中央参照事例来做决定，地方选择有利于自己的事例来为自己辩护，因此，事例原则是清代中央集权的重要支柱，它体现在矿业管理中，也体现于清代社会经济中的诸多方面。

　　关键词：国家治理; 事例原则; 矿业

　　在传统时期的交通与信息手段制约下，一个广土众民、各地情形迥异的大一统中央集权国家，如何实现有效治理?至少就清代中国而言，“事例原则”很值得关注。下面围绕笔者近年来有较多研究的清代矿业，结合其他社会经济领域的诸多方面，对此进行简要论述。

　　一、国家转型影响下的矿业开发

　　近年来，明清史的研究愈来愈强烈地凸现出一个深具理论意义的历史过程，明代宣德、正统年间开始的一条鞭法改革，开启了国家在经济、社会方面的深刻转型，继起的清王朝没有打断这一转型过程而是持续予以推进。从时限上看，这一转型大约从15世纪中叶初现端倪，到18世纪前期大致告一段落。笔者称之为“15—18世纪国家转型”,主要体现于百姓对国家的依附关系减弱、财政管理权走向中央集中、国家行为的市场化趋向增强三个方面。其中前两个方面，学界的研究成果已经相当丰富，第三个方面的探索则相对薄弱。清代的矿业开发模式，受国家转型的影响而呈现出不同于前朝的特色。

　　清代矿业的发展并非一个自发的经济过程，政府在其中扮演了主导角色。首先，政府的货币政策创造了对铜铅的巨大需求，推动滇铜、黔铅成为当时最为显著的矿业成就；其次，政府对铜铅矿业提供了长期的、大规模的资本借贷与补助；复次，政府动用了大量经费进行道路等基础设施的建设与维护，结果不但方便了铜铅的运输，也促进了商业的繁荣，这类投入巨大且无法独占其效用的工程，很难想象能由私人来策划和实施。

　　尽管清王朝致力于推动矿业发展，但却放弃了官办矿业的模式，朝野上下对此均有充分认识。在百姓对国家有较强依附性的时期，例如明前期，官方可以役使匠户、民夫从事矿业生产，一定程度上可以掩盖效率低下的事实，开矿失败的恶果也不会直接显现。但在百姓对国家的依附关系已大为减弱的清代，官方如要开办矿业，只能自己购办生产资料并雇工生产，投资失败或低效生产导致的亏损会立即让官方的经费付诸东流，官方进一步投资的能力会因之受到削弱乃至丧失，从而使得官营矿厂难以为继。因此，清代除了新疆犯人开矿等极端情况，全国大体上没有真正的官营矿厂。而且经过清初几十年的辩论之后，对民人办矿的限制也大大减弱了。

　　不同于明代的是，清王朝致力于铜钱的供给，这强化了铜铅的重要性，也助推了其稀缺性。为了垄断这两大稀缺物资，官方通过直接课税、低价强制收买税后产品等方式，将它们控制在手中，极大压制了相应的自由市场。不是说没有铜铅买卖，而是买卖不具有商品交易的一般性质，其实质是铜铅在官方内部的分配与调拨。以铜铅京运为例，相关省份齐心协力，按照朝廷的指令，在规定的时间，前往云贵特定的矿厂，按规定的价格购买铜铅，并在规定的时间将铜铅解运至京。实物税铜税铅由此成为变价银。此外，各省铸局铸钱大都需要向云南购铜，是为云南实物税铜转换为银的另外一种方式。赴滇购铜之省，主要有苏、浙、赣、湘、鄂、闽、粤、桂、黔、陕，或每年采买一次，或若干年采买一次。各省并无随意赴滇采买的自由，必须获得朝廷批准，经费来源、购买数量、购买时间、铜材品位、购买价格、运输线路、运输时间以及相应的奖惩措施等，朝廷都有严密规定。甚至连云南官方也没有购买本省铜材的自由，滇铜能否售供云南铸局，出售什么品质的铜，出售多少，价格多少，均由朝廷决定。在汉口的铅材交易，是由贵州官方强迫厂民低价售铅，然后由官员解运至汉，按朝廷规定的价格，卖给其他省的官方，同样不属自由买卖。

　　总而言之，在理念上和原则上，不管是收购税后铜铅之价款，亦或运售京师铸局还是各省铸局所费之银两，虽系各省筹解，但均属朝廷公帑，通过课税与低价强制收购所获之铜铅，亦是朝廷财产。同时，交易的价格以及运销的各个环节，皆由朝廷决定，所产生的收益，即便存于各省藩库，也须奉朝廷之命处置。职此之故，铜材铅斤的买卖，本质上是朝廷指令的内部物资调拨，而非市场交易。较之于盐、丝绸等稀缺性相对较低的物资，清王朝对铜铅资源的汲取方式，更少前文所述的“国家行为的市场化趋向增强”的色彩。因为铜的稀缺性较铅更高，所以清王朝更加难以容忍铜材流向市场，对税后余铜力图悉数官收，迫不得已之际才允许厂民将产品的10%自由贩卖，而当铅斤出现大量富余之时，黔铅甚至可以30%通商。

　　但“财政管理权走向中央集中”,在清代矿业中得到了高度体现。清代矿业兴盛的前提是，朝廷通过奏销、解款拨款等制度，掌控着全国各省的财政，监控着各省的详细开销，并根据需要，将财政经费在全国各省间灵活调配。各省库藏与其说是地方财政，还不如理解为中央设在各地的银库。因此朝廷可以指令各省筹拨银两去支持滇铜黔铅生产，而所有矿产品及收益，同样属于朝廷所有，由朝廷主导其分配。云贵官方每年所办获铜铅，全部要根据朝廷命令解送京局、本省铸局以及运售各省。在此过程中产生的铜息、铅息、铸息，地方无权动支，哪怕是非常细微的支出，都必须向朝廷申请，获得户部同意，最后由皇帝批准。每年还要将开销情况详细陈明，呈请户部审核，其中有任何不清之处，户部都要驳回，地方督抚必须详细解释。如果解释不清或解释不被接受，地方官员就得赔补。在用途上，铜息、铅息、铸息中，大多也不是用于本省事务，而是用在与中央相关的各种公事上，如发放兵饷、添加铜本等。正因为铜息、铸息的性质如此，所以一点也不奇怪，地方官员看到在藩库日渐增长的息银时，居然会站在朝廷的角度，设法减少息银的数量。例如滇省铜息银，乾隆初年议定的用途是“协拨黔省各官养廉”以及留存滇省“公事之用”,但每年都会有节余。到乾隆二十年(1755),经过数年累积，铜息银达到1 049 096两零，云贵总督爱必达奏称，滇省兵饷每年的缺口是30余万两，历来都是由邻省协拨解决，现在既然铜息银有余剩，请将其中的70万两拨充两年兵饷，只留349 096两零“以备公用”。户部同意后，皇帝觉得滇省“地处边徼，备公银两务宜宽裕”,决定将50万两拨充兵饷，其余“留充该省公用”。这里所谓的“公用”,固然有云南本省的事务，如修理仓库等，但其中也包括了中央在云南的事务。到乾隆二十七年二月底，司库存铜息银又达757 371两零，布政使顾济美于是奏请除留备“一切公事之用”外，将铜息银257 371两零，作为下年办铜工本之用。相应地，各省解滇铜本减少257 371两零，这样也解除了各省“运解之繁”。这类地方官员主动削减息银的行为，一方面说明我们很难用中央—地方财政的概念去理解当时的官方经费，另一方面也说明中央对全国财政的掌控能力之强，户部可以清楚知道各省的经费状况，并指令相邻省份解送百万银两办解京铜，产生铜息后，可以命令滇省将铜息银协助贵州官员养廉，也可以让云南主动上缴息银。

　　二、遵例而行之

　　矿业开发展示了清代中央强大的资源动员与汲取能力，与中世纪遍布世界的那些领地国家形成鲜明对比。这些国家的君主“财政自理”,英法等国的岁入都来自王室土地与司法管理的收入，即便是代表整个国家筹措一场战争的军费，君主也必须获得同意后才能以某种形式开征临时税收。13、14世纪，因为战争等压力，当英国、法国的统治者扩展自己的岁入汲取能力，向领地之外去寻求额外收入时，为了取得纳税人的合作，国家被迫在政治上让步，建立起代议制机构同纳税人讨价还价。较之法国国王，英国国王相对于民众的议价能力更弱，而且更加依赖于税基能够移动、逃税更为容易的间接税，所以不得不做出更多妥协，议会的发展因之更为顺利。清王朝虽然进一步减弱了百姓对国家的依附关系，但国家对民众仍然具有极其强大的议价能力，所以在汲取岁入方面毋须征求民众同意，更没有建立起相应的制度安排。在拥有对民众的超级权威的情况下，朝廷如果想汲取并支配更多岁入，最重要的考虑就是如何更能有效地指挥官僚体制去达成目标，清代财权高度中央集中的财政体制，与这一考虑密切相关。

　　这种财权高度中央集中体制合理运行的前提，是要能够实时掌握、评估、监管各级官员的工作以及矿厂的生产情况，但在传统时期的交通、通讯条件下，在这么庞大的一个国家，实现这种前提的交易成本大到不可想象，从而也就失去了可行性。中央集权的这一难题，也因之丧失了解决的可能。

　　中央全面决定矿政，但又无法解决相应的集权难题，必然带来一个结果，即决定大多不是根据各地实情实时做出。在不了解地方情形又无法信任当地官员的情况下，朝廷倾向于根据某个既定的事例来约束地方的行为，让此地遵彼地之例，此时遵彼时之例，以图在不用付出太多监管成本的前提下就能督促地方官员勉力尽责，笔者将此定义为“事例原则”。中央参照事例来做决定，地方选择有利于自己的事例来为自己辩护，事例原则因之是清代中央集权的重要支柱，它体现在矿业管理中，也体现于清代社会经济中的诸多方面。

　　以矿税为例，清王朝深知在一个庞大而充满内部差异的国家，自上而下制定一套统一的矿业税目与税率施行于全国势必扞格难行，但又无法适时追踪矿厂的实际生产情形以及官员们的工作状况，为了对他们的利己行为进行约束，防止他们拖沓懈怠乃至假公济私，于是以此前某个厂的税费规则(包括正税税率、税后产品的官方收购比例与收购价格、附加税名称与税率等)为例，要求后开之厂遵照执行。地方官员当然可以讨价还价，但如朝廷坚持，地方就得遵办。如讨价还价成功或部分成功，就等于确立了一个新例。之后所开矿厂之税费政策，地方可以建议在此前的若干例中选择一个进行参照，但最终适用哪一个例，仍由朝廷决定，是为此地遵彼地之例；同一个矿厂，事易时移，采冶成本随时间而递增，但税费规定很难因之而更改，是为此时遵彼时之例。

　　事例原则并非只体现于矿税，而是贯穿在整个矿业管理中。如乾隆十年开采四川乐山县老洞沟铜厂时，川抚纪山请求动支银100两修建厂房，因有建昌厂事例在先，所以户部认为可遵照办理。但当纪山要求除厂员外，还应给客课、书记等杂役发放每年不过十来两白银的薪酬时，户部却认为雍正年间议定川省开矿办法时，只有议给厂员月费一项，并未另开杂役饭食银两，“事同一例”,自应“照旧例办理”,拒绝了纪山的请求。又如乾隆年间云南能够创设“平市银”来抵扣厂欠，其重要依据就是云贵总督彰宝等找到了两个事例：一是云南支放军需银两时，“每百两扣平市银一两”;其二是各省办理工程，均“酌量扣留以备报销核减”。

　　事例原则，也并非矿业所独有，清代其他社会经济领域中，普遍存在着类似逻辑。例如钱粮奏销时，“旧案”是重要依据之一，“有循例支给请销者，有旧案相符准销者，有应俟本案核结之后准销者，有应立专案造册核销者”,此处之“循例”是遵照条例还是事例姑不置论，“旧案相符”无疑是事例原则的体现。又如，“凡钱粮，入有额征，动有额支，解有额拨，存有额贮，无额则有案。征无额者，令尽征尽解，支无额者，令实用实销，拨无额、贮无额者，令随时报拨报贮，皆据案入销。及奏销则稽其额与其案而议之”。无法定额的征解与支出，都必须依旧案而行。

　　在盐业管理中，事例同样体现出重要性。顺治初年，两淮盐区的宁国、和州、含山没有确立纲引制，而是实行食引制。后来江都、甘泉搞食引，就是援引了宁国和含山之例；继而江浦等六县又援引宁国、含山、江都、甘泉之例行食引之制；再到后来，高邮、宝应继续援引。所以某州县要搞食引，就得援引原先不断累加形成的“事例”。