摘 要：美国国会于1973年通过的《濒危物种法》是世界历史上一部极其重要的物种保护法,对维护美国的生物多样性发挥了重要作用。20世纪六七十年代现代环保运动的兴起和高涨,以及美国社会和联邦政府对环境问题的重视,成为这部法案出台的时代背景。随着濒危物种灭绝速度的加快,生态学和环境伦理学的发展使人们对物种的认识发生变化,成为该法案得以出台的直接推动因素。在以往物种保护政策实践的基础上,该法案制定了更加严苛的法律制度和实施机制,确立了维护生物多样性的立法理念。该法案首次在法律术语上赋予“濒危物种”以权利,体现了生态主义理念与环境伦理的影响,同时对其他国家濒危物种保护具有借鉴意义。
关键词：美国；濒危物种法；物种灭绝；生物多样性；环境史
维护物种多样性是一项关乎地球生物命运的意义重大的事业, 需要全人类的共同努力来加以推动。在法制方面,1973年美国国会通过的《濒危物种法》(Endangered Species Act of 1973)是世界历史上一部非常重要的物种保护立法,具有不可忽视的历史地位。在美国,该法自颁行以来引发了不同学科的关注, 有学者从自然科学角度入手, 依据遗传学、生物学等方面的知识对《濒危物种法》做出科学评估。还有学者从法律制度和环境政治、政策等社会科学的角度,对该法案在立法和实施中引发的经济和政治博弈进行分析。历史学界对该法案的关注不多, 涉及的内容多散见于有关美国野生动物保护运动的研究成果中。因此,本文拟从历史研究的角度,通过考察该法出台的时代背景、核心内容、特点及践行成效,来评估其历史地位和影响,发掘其蕴含的思想价值与可借鉴之处。
一、1973年《濒危物种法》出台的社会背景
北美大陆的野生物种种类和数量自白人到来后急剧减少, 以资本主义为背景的人类活动, 特别是长期兴盛的野生动物皮毛贸易是主要祸根。二战结束后,伴随着美国人口的增长、经济的急速膨胀、新科技在生产领域的广泛应用等因素,美国境内的生物多样性锐减,物种濒危和灭绝的趋势更为严峻。20世纪60年代,因栖息地被破坏与过度捕杀, 黑鳍白鲑(Blackfin cisco)和海湾泉蝾螈(Bay Springs Salamander)等数十种珍稀物种都已灭绝。在很长一段时间内,美国一直是世界上第二大野生动物产品消费市场, 仅1968年国际航运公司就向美国海关总署提交了10 586份活体野生动物进口申报单, 其中包括约15万只哺乳动物,50万只野生鸟类, 6400余万条活鱼,18万头软体和甲壳动物,17万只两栖动物和200万只爬行动物。野生动物贸易的巨大利益导致非法狩猎猖獗。“迈阿密是这些皮毛的总市场,1969年的非法市场交易价值超过100万美元……给物种带来威胁的是美元和利润”。在非法狩猎中有许多珍稀野生物种惨遭猎杀。根据1969年美国内政部的统计数据,在美国可能有100多种鱼类和野生动物面临灭绝风险。据1970年美国史密森学会发表的科学报告预测,按照当时物种的灭绝速度,在未来30年内将有4062种哺乳动物面临灭绝。
美国物种加速灭绝的严峻形势引发了生态学、环境伦理学以及法学界的思考。1962年,生态学家蕾切尔·卡逊出版的《寂静的春天》一书,揭示了长期过度使用农药和化学杀虫剂对土地、河流、鸟类等生物乃至整个生态系统所造成的严重危害,该书描述的可怕景象引发了公众对物种安全的强烈关注。在《濒危物种法》出台前,对物种灭绝危害的认识主要限于潜在的基因资源的流失,即某一物种一旦灭绝,其独特的基因价值便会永久丧失,而这些基因资源本有可能在改良家畜、医治疾病和解决污染等方面发挥作用。20世纪70年代的生态学强调自然是由生物与非生物构成的相互依存的有机整体,自然具有自我调适功能,多样性有助于生态系统的稳定。生态学知识的普及使人们越发意识到濒危物种的生态价值,认识到物种灭绝会导致生态系统失衡, 进而引发气候异常、自然灾害频发等现象。动物学家约瑟夫·康奈尔(Joseph H.Connell)指出,从生态学角度看,任何破坏自然平衡的行为都有可能带来悲剧性后果,而这些后果都是缓慢显现的。官方也意识到维护生物多样性与生态系统稳定的关联, 认识到若想有效延缓物种灭绝的速度,必须通过立法来保护濒危物种,帮助其繁衍生息。
环境伦理学的发展也为保护濒危物种提供了依据。早在20世纪40年代,美国生态学家利奥波德就提出了“土地伦理”思想,他将生态学与伦理结合起来,把伦理范畴扩展到人与自然(土地共同体)的关系中,力图确立一种人类对大自然的道德约束体系。他还提出了土地伦理标准：“一个事物只有有助于维持共同体的完整、稳定和美丽才是正确的, 否则就是错误的。”20世纪六七十年代, 生态学的新有机论者们将生态学与伦理进一步结合,着重探讨人与自然的关系,提出了“除非我们与我们之外的其他生物能够共享地球这个星球, 否则就不能长期生存下去”的生态道德观。这一时期, 环境伦理学在美国逐渐兴起,引发了关于人类与自然的关系以及大自然是否拥有权利的思考。生物中心主义者和生态中心主义者主张尊重生命, 呼吁给予所有物种和生命以道德关怀。
法学界也在尝试诠释“大自然的权利”。克里斯托弗·斯通(Christopher Stone)认为可以赋予整个自然以法律上的权利,正如处在昏迷中的人有法律监护人或公司有托管者一样,森林、溪流和山脉可以由人作为其权利的法定代言人, 将权利赋予大自然, 使大自然获得一种法律地位。这种观点得到了环保主义者的支持。在塞拉俱乐部(Sierra Club)起诉内政部部长莫顿一案中,“大自然的权利”被广泛地讨论,判决该案的威廉·道格拉斯(William O.Douglas)法官提出了“自然物诉讼”的概念。他认为,“那些啄木鸟,那些山狗和熊,那些旅鼠和河流中的鲑鱼都可以站在法庭上,虽然生态系统中那些无法表达的成员不能自我表达其诉求,但熟知其价值的人类可以为整个生态群落代言”。“自然物诉讼”引发了人们对野生动物权利的思考,给当时的野生动物保护运动带来了启示。
生态学、环境伦理学和法学界对物种的生态价值、环境伦理以及大自然权利的思考,为保护野生动物提供了科学和伦理上的依据,也深深地影响了濒危物种保护的立法理念。这些思想通过各种媒体传播给公众, 产生了广泛影响, 保护濒危物种的各种新观念得到了更多美国人的认同,成为濒危物种法得以出台的社会基础。
在20世纪六七十年代的美国,保护濒危物种有着深刻的社会背景。在《寂静的春天》出版后, 见诸报端的污染事件愈来愈多,并受到了广泛关注。1965年的一项研究显示,美国仅有一条靠近主要城市的河流尚未被污染。1969年1月,加州圣巴巴拉(Santa Barbara)地区发生了原油泄漏事件,海滩上布满了数千只被原油浸过的鸟类尸体, 一些海豹、海象及其幼崽因污染而死亡。同年6月,克里夫兰的凯霍加河(Cuyahoga River)因水面的油污而燃起大火。频发的污染事件使美国民众意识到, “是时候停下来了……我们已经进入了一个更致命、更无形的污染时代”。
随着各种污染问题不断被揭露, 美国人开始重新审视人与自然的关系。“我们还要继续消耗这个脆弱星球上的自然资源吗”？“地球上的生命岌岌可危,地球不会无限地为我们提供丰富的能量储备”。美国民众意识到保护环境的重要性,每个人都在谈论生态所面临的威胁,“生态”成为当时流行的词汇。有53%的受访者表示他们相信公众对环境问题的兴趣正在增强。保护环境成为1969年选民关注的第三大重要话题。在环保组织的动员下, 约有2000万美国人参与到第一个地球日运动中。在环境保护的大背景下, 为避免“春天再无鸟鸣,湖中再无游鱼”的情况发生,人们愈发认识到保护野生动植物的重要性。
20世纪六七十年代是美国环保组织发展最快、影响迅速扩大的时期。诸如地球之友( Friends of the Earth )、奥杜邦协会(Audubon Society)、国家野生生物联盟(National Wildlife Federation)和塞拉俱乐部等环保组织都在各州设立了分支机构,到1971年已有近70个组织在华盛顿设立了常设办事处,这些环保组织在国会立法期间积极进行游说、参与立法听证会, 试图推动立法保护濒危野生动物。在《海洋哺乳动物保护法》听证会上,环保组织呼吁民众关注野生动物的生存境遇, 他们用“因失去幼崽而哭泣的格陵兰海豹”的照片激起民众对野生动物的关注。面对物种加速灭绝的现状, 他们认为“目前的立法发挥了作用,但是还不够”。环保组织纷纷成立公民游说团, 积极推动国会通过更具保护效力的议案。在当时,“有关被用于科学实验的小猎犬、保护海洋哺乳动物和濒危物种话题的信件塞满了国会的邮箱”。美国国会从未感受过如此强烈的要求保护野生物种的民众呼声。
在环保运动的推动下, 美国联邦政府和国会制定并通过的环境政策与立法逐渐增多。尼克松总统大力推行环保政策,呼吁实施“全面的环境管理”,认为环境必须被视为“相互关联的系统”, 支持通过生态途径来解决环境问题。他推动创立了环境影响评价制度, 设立联邦环保署,签署了多部影响深远的环境立法。对于野生动物保护,尼克松也给予高度关注。1972年初,尼克松呼吁通过“一部更强有力的法律来保护濒临灭绝的野生动物”。他认为现有法律“根本不能提供充分且及时的管理手段,以拯救正在消失的物种”。他发布的第11643号行政命令禁止在所有公共土地上使用毒药来控制灰熊和灰狼等食肉动物。20世纪70年代初,国会两党议员对环保立法大多持积极态度。1970年, 国会通过了素有“环境法大宪章”之称的《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act)。截至1973年,国会陆续通过了《联邦环境杀虫剂控制法》和《海洋哺乳动物保护法》等多部环保法案。20世纪70年代,联邦环境立法的支持票数呈压倒性趋势。支持环保成为一种潮流, 一位议员讲道,“倘若一个人投票反对安全饮用水法, 那就如同投票反对家庭和母亲一样”。
从国际层面来看,1973年《濒危野生动植物种国际贸易公约》(Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora, 简称CITES)的签订对美国濒危物种立法也起到了一定的推动作用。早在1963年,国际自然保护联盟(IUCN)就通过了一项决议,呼吁“制定一项关于珍稀或受威胁的野生动植物种或其毛皮和制品的进出口与过境管理国际公约”。1973年3月3日, 88个国家在华盛顿签署了《濒危野生动植物种国际贸易公约》。该公约的签订是世界野生物种保护史上的一件大事,《奥杜邦》杂志的一位作者称该公约是“野生动物(保护)的大宪章 ”。该公约制定了限制濒危物种国际贸易的基本程序, 通过一系列措施限制野生物种进出口,来确保野生物种的国际贸易不会危害物种的生息繁衍。公约肯定了保护濒危物种的紧迫性和必要性。《濒危野生动植物种国际贸易公约》为缔约国提供了法律框架,但缔约国必须通过国内的相关法律来执行公约。美国作为公约的缔约国之一,在国内环保运动的推动下,制定一部保护濒危物种法律的任务随之便被提上了日程。
二、1973年《濒危物种法》的理念、特征及践行效果
在尼克松总统呼吁通过一部濒危物种保护法后,参议员哈里森·威廉姆斯(Harrison Williams)向国会提交了《濒危物种法》议案,主要内容包括：通过联邦行政机构采取行动并鼓励各州建立濒危物种保护项目,来保护、养护和繁育濒危鱼类和野生物种；授权内政部部长和商务部部长共同制定濒危或受威胁物种名录；规定所有联邦行政机构的行动不得危害濒危或受威胁物种的生息繁衍或导致其栖息地被破坏；授予内政部部长基于现行法规为保护物种而行使土地征用权；制定执行《濒危野生动植物种国际贸易公约》的条文规定；制定各州与部长签订合作管理协议的相关规定。
对于该议案, 国会议员们很少有异议,整个立法过程几乎未遭遇反对的声音,反映了国会在保护物种多样性上的共识。在听证会上,没有哪个利益集团公开反对保护濒危物种, 辩论的焦点集中在州政府管理野生物种的潜在优先权是否被剥夺。有少数人质疑该法削弱了州政府在管理野生物种方面的权力。参议员西奥多·史蒂文斯(Theodore Stevens)提出了一项加强州政府管理权的修正案,但未获成功。支持者则表示, 提案“充分保护了州的利益、权力和权威, 该议案规定了联邦与州的共同管辖权, 允许各州根据自身情况制定限制性更强的法律”。争议并未影响国会议员对《濒危物种法》的普遍支持, 参议员史蒂文斯表示,该法在保护美国的濒危和受威胁物种方面迈出了重要一步。最终, 参众两院以绝对多数票通过了该议案。1973年12月28日,尼克松总统签署了《濒危物种法》。他指出,“没有什么事情比我们的国家拥有丰富的物种更无价、更值得保护的了”。
《濒危物种法》颁行后产生了很好的效果。新闻评论员维罗妮卡·伊根(Veronica Egan)认为《濒危物种法》行之有效的制度与特征,使其所保护的99%的物种免于灭绝,并帮助许多濒危物种走上恢复之路, 这使该法案赢得了“国家环境法皇冠上的明珠”之美誉。1973年《濒危物种法》的特点可概括如下：
第一, 《濒危物种法》要求鱼类与野生动植物管理局仅依据物种的生物状况及其面临的威胁, 来判定某一物种是否有资格被列入濒危或受威胁物种名录, 而在这一过程中不考虑经济因素。很明显, 《濒危物种法》将对物种本身的保护置于传统的功利主义的经济考量之上, 规定只要某一物种及其栖息地遭到或即将遭到破坏, 或出于商业、娱乐等目的而被过度利用, 或患有疾病、被捕食, 或现有监管机制不健全,或存在其他自然、人为因素而影响了物种的生息繁衍, 就可以将该物种纳入保护名录。不仅如此, 相关管理部门还列出一份候选物种名录, 显著扩大了物种保护的范围。
第二, 被列入名录的物种没有优劣之分, 它们均获得同等保护。实施《濒危物种法》的目的是帮助濒危或受威胁物种恢复到正常数量。在选定濒危或受威胁物种后, 管理部门要为其制定相应的恢复计划。以往鱼类与野生动植物管理局在制定保护计划时, 会优先考虑人类喜爱的物种, 某些鸟类或哺乳动物因人类的偏爱而得到优先救助, 但“鸟类与哺乳动物这两类脊椎动物在动物种类中只占不到1%”。《濒危物种法》规定应优先考虑最有可能从恢复计划中获益的濒危或受威胁物种, 特别是那些与经济活动存在冲突或可能存在冲突的物种, 此举意在使濒危物种的生息繁衍享有平等机会。该法使鱼类与野生动植物管理局改变了以往那种人为的带有偏好性的选择。“1985年至1991年,在鱼类与野生动植物管理局列出或建议列出的160个濒危物种中, 有94个是脊椎动物, 其中只有38个是鸟类或哺乳动物”。
第三, 《濒危物种法》通过在联邦机构之间建立磋商机制并设立严苛的规定, 对联邦机构和个人可能危害濒危物种的行为实施严格的管制。美国联邦政府管理着全国约三分之一的土地(7亿余英亩), 这些土地为大量濒危物种提供了栖息之所。《濒危物种法》要求联邦行政机构运用其权力促进该法的执行, 联邦行政机构应就其授权、资助开展的行动同鱼类与野生动植物管理局或国家海洋渔业局进行磋商, 以防止拟实施的行动危及所列物种的生息繁衍, 或导致栖息地发生不利于物种生存的变化。联邦机构授权、资助开展的行动所涉及的范围非常广泛, 实施磋商机制对政府的经济开发项目产生了极大的约束, 这无疑增强了物种保护力度。该法案对联邦机构及其开发项目的潜在影响十分巨大, 它提供了一种法律工具, 公民可以通过诉讼的方式监督联邦机构的活动, 因此该法案被称为“沉睡的巨人”。《濒危物种法》禁止任何个人“捕获”(take)濒危物种。“捕获”包括侵扰、伤害、追捕、猎捕、射杀、击伤、杀害、诱捕、俘获或收集, 或试图实施任何上述行为。法案禁止任何伤害濒危物种的相关活动, 如运输、占有、装运或出售等等。禁止“捕获”的规定, 主要针对在被列入名录的濒危或受威胁物种的私人土地上开展的活动, 通过禁止“捕获”濒危或受威胁的物种来限制私人土地使用权。
第四, 法案确立了一种保护濒危物种栖息地并维护生态稳定的理念。《濒危物种法》的目的是保护、恢复濒危和受到威胁的物种及其赖以生存的生态系统。科学研究发现, 栖息地的退化和消失是物种面临的主要威胁, 因此保护栖息地是恢复濒危物种的关键。根据《濒危物种法》,鱼类与野生动植物管理局在选定濒危物种后, 需要划定该物种的重要栖息地, 然而管理局的行政管辖权仅限于联邦公共土地, 这部分土地中的物种栖息地保护相对来说容易实施。但美国大多数现存和潜在的被列入保护名录的物种栖息地分布于各州市、土著部落、私人等非联邦所有的土地上,保护这些栖息地对濒危物种的生息繁衍至关重要,为此该法设立了针对私有土地中物种栖息地的保护计划。这一计划赋予私有土地所有者相对的灵活性,以处理好经济发展与物种保护的关系。保护计划包含评估拟定活动可能对物种产生的影响、可供选择的替代方案、拟采取的减轻影响的措施等等。栖息地保护计划在获得管理部门批准之前应向公众征询意见。“成功的栖息地保护计划是双赢的——经济活动继续进行,我们宝贵的自然环境也能得到保护并供后代使用”。
第五, 《濒危物种法》的立法宗旨是维护生物多样性, 法案允许公民以请愿的方式参与濒危物种的选定, 允许公民以个人名义提起诉讼。该法案实施后, 美国兴起了物种保护的热潮,鱼类与野生动植物管理局每年都会收到大量保护濒危物种的请愿书, 如果这些请愿书被证实是合理有据的, 管理局就会依法将该物种选定为濒危或受威胁的物种, 并对其实施保护。管理局每年都公开被选定的濒危物种, 若有遗漏, 民众可以诉诸法律。《濒危物种法》实施后, 被列入名录的上千个物种中有41%是在环保组织提起诉讼后被列入的, 39%是在民众提交请愿书后被列入的。从这个角度看,1973年《濒危物种法》为美国公民提供了一种保护濒危物种的强有力的法律工具, 同时也培育了保护濒危物种人人有责的观念。在很大程度上,基于多方的努力,许多濒危物种例如秃鹰、游隼、哥伦比亚白尾鹿、加州神鹫、强壮红点鲑、褐鹈鹕、灰鲸、美洲短吻鳄、佛罗里达山狮和灰狼等免于灭绝的命运。
第六, 《濒危物种法》鼓励物种保护国际合作, 并提供海外援助, 促进维护生物多样性的全球意识。法案体现了这样一种观念：地球上的物种与生态系统彼此相连, 生态联系很难以国界划分。例如, 若要保护美国特拉华州的迁徙水鸟(migratory shorebird), 就要保障这种水鸟在阿根廷的越冬栖息地与在加拿大的繁殖栖息地不受破坏。《濒危物种法》认识到, 若想切实有效地保护濒危物种, 建立全球保护体系尤为重要。为此, 该法允许鱼类与动植物管理局列出国外的濒危物种, 并通过禁止进出口、捕获、商业活动、州际贸易和对外贸易等, 确保美国公民不会对这些国外濒危物种造成伤害。此外,为提高维护生物多样性的全球意识,《濒危物种法》还鼓励美国与其他国家签订物种保护的多边协议, 并向其他国家的物种和栖息地保护项目提供资金与人才支持。
从实施情况来看, 1973年《濒危物种法》颇有成效。迄今为止, 总计有716个动物物种与941个植物物种被列入濒危物种名录, 即1657个物种被纳入《濒危物种法》的保护, 31个物种被鱼类与野生动植物管理局列为候选物种。管理局划定的重要栖息地的面积为112 062 516.02英亩, 建议划定的重要栖息地面积为1 726 593.55英亩,已保护867个物种。私人土地中的物种保护也取得了很大进展, 迄今已有430多个栖息地保护计划获得批准, 现存的栖息地保护计划规划区有10个, 面积达50余万英亩。1973年《濒危物种法》的实施已使64个物种从濒危状态恢复到正常状态。目前, 《濒危物种法》在美国仍是拯救物种及其栖息地的最佳法律工具, 实践证明它是物种数量得以恢复的有效手段。
三、1973年《濒危物种法》的历史地位及影响
《濒危物种法》的颁布至今已有40余年,无论从法理上还是从具体实践来看, 该法案都是最具创新性、影响最广、最有成效的濒危物种保护法之一。该法案不仅在保护美国生物多样性方面发挥了积极作用, 而且在世界范围内产生了广泛的影响。
第一, 1973年《濒危物种法》在法律条文上超越了经济层面的功利主义保护理念, 而以维护生物多样性和生态稳定为主旨, 赋予物种以诉讼资格和权利, 使非人类生物获得了人类的保护, 这是物种保护理念上的革命性进步。
自白人来到美洲新大陆以后, 在很长时期内,野生动植物一直被视为能够带来经济价值和利润的资源, 由此导致皮毛贸易的长期兴盛, 其结果是大量野生动物惨遭猎杀, 数量急剧减少。其中,水獭、貂、狐狸、狼、海狸等毛皮动物尤为典型。受巴黎人喜爱佩戴海狸帽等时尚因素影响,“到1700年,北美大陆东部的海狸种群已遭到过度捕猎”。在当时, 对于羚羊、野牛、麋鹿、驼鹿以及某些数量极少的鸟类等物种, 各殖民地已通过设立禁猎期来加以保护。不过, 当时这种保护措施主要出于经济上的考虑, 目的是保障狩猎的正常进行。19世纪美国西进运动时期, 对野生动植物经济价值和利润的过度追求导致了更为严重的捕杀, 曾经遍布北美地区的野牛与候鸽已濒临灭绝。19世纪初,当刘易斯和克拉克在西部探险时, 野牛数量估计为5000万头,飞过的候鸽数量高达20亿只。而到1890年,大平原上的野牛只剩下约1000头。“在19世纪70年代, 人们再也看不到成群飞行的候鸽群了”。
候鸽数量的急剧减少引起了美国国会对野生动物的关注, 国会于1900年通过了《莱西法》(Lacey Act), 法案授权农业部协助引入狩猎鸟类以及在当地稀少的野生鸟类, 并禁止进口猫鼬、果蝠、英国麻雀、欧椋鸟及其他被农业部指定为“有害”的动物。虽然《莱西法》对物种灭绝有所关注, 但它本质上是一项保护与帮助鸟类资源的法案, 旨在发展和保护农业, 是一部以保护自然资源为目的的立法。然而其并未延缓鸟类等物种灭绝的速度, 1914年最后一只候鸽“玛莎”(Martha)死于辛辛那提动物园, 候鸽正式灭绝。1929年颁布的《候鸟保护法》(Migratory Bird Conservation Act of 1929)授权管理部门购买土地, 建立“神圣不可侵犯的鸟类保护区”, 但该条规定不久就被废除, 此后的修正案中允许公众狩猎。1969年《濒危物种保护法》的立法目的虽是保护濒危物种, 但它允许毛皮贸易商和开发利用野生动物资源的商人继续从事商业贸易, 直到某个动物物种“全球灭绝”为止。以往野生动物立法主要保护野生动物的商业用途, 物种保护更像是维护商业贸易的一种手段。
1973年《濒危物种法》的立法原则不再是经济利益或某种人为偏爱, 而是为减缓物种灭绝、维护生物多样性和生态系统的平衡而对物种加以保护。该法承认濒危物种具有生态、美学、教育等多个层面的价值, 而非只有经济价值, 肯定了维护生物多样性对于保护生态系统的重要性；在法律上承认了濒危物种的内在价值和平等地位；确立了濒危物种救助优先等理念。透过该法案的内容, 我们可以发现1973年《濒危物种法》确立的不仅仅是一种法律制度, 更是一种新的理念,正如濒危物种项目负责人罗恩·兰伯特森(Ron Lambertson)所言, 该法案并非为某种动物而设计, 它确立了“生命之网”的重要性, 而当你审视整个网络时,会意识到没有哪个物种是不重要的。
《濒危物种法》还赋予了“濒危物种”以权利与诉讼资格。1979年,塞拉俱乐部、国家奥杜邦协会、夏威夷奥杜邦协会和脊椎动物学专家艾伦·齐格勒(Alan C.Ziegler)以“黄胸拟管舌鸟”(Palila)的名义对夏威夷土地与自然资源管理局及其主席苏苏姆·奥诺(Susumu Ono)提起诉讼, 指控后者饲养的野羊(Feral Sheep)对濒危物种黄胸拟管舌鸟的栖息地构成了威胁。这是美国历史上首次以“物种”的名义提起的诉讼案。夏威夷地方法院受理此案, 法官塞缪尔·金(Samuel P.King)肯定了黄胸拟管舌鸟作为诉讼者的资格。于是,“黄胸拟管舌鸟作为夏威夷蜜旋木雀族的一员获得了法律地位, 并以原告身份进入联邦法院”。在法庭上,原告律师迈克尔·舍伍德(Michael Sherwood)将黄胸拟管舌鸟的一个标本作为原告的象征带上了法庭。这样,“物种”首次站到了原告席上为自己“发声”。自此,法律允许自然生物与人类共同作为原告提起诉讼, 自然生物为第一原告,与之有利害关系的人或组织可作为共同原告, 前文中道格拉斯法官所提出的“自然物诉讼”最终现身在实际的诉讼案件之中。此后, 依据《濒危物种法》, 银大马哈鱼、北方西点林鸮、格雷厄姆红松鼠、夏威夷乌鸦、斑海雀、佛罗里达凯鹿、玳瑁、蠵龟等濒危物种相继被带上法庭, 以“自己”的名义寻求法律保护。《濒危物种法》赋予了自然物种与人类同等的法律地位, 同人类一样, 濒危物种也有生存繁衍的权利。“被列入保护名录的非人类居民得到了保护,它们获得了某种意义上的生命权和自由权”。《濒危物种法》成为“我们与地球上其他生物关系的转折点”,这无疑是美国野生生物保护理念的重要转变。
第二, 1973年美国国会通过的《濒危物种法》是美国历史上保护濒危物种最全面、最有力的一部立法, 也是全球维护生物多样性的立法典范。
迄今为止, 美国已制定了多部物种保护法, 如《黄石公园保护法》(1894)、《莱西法》(1900)、《候鸟保护法》(1929)、《鱼类和野生动物协调法》(1934)、《秃鹰保护法》(1940)、《海洋哺乳动物保护法》(1972)及《国家野生动植物保护区系统改进法》(1997)等, 但这些法案的保护范围和保护力度都较为有限。而1973年《濒危物种法》的保护范围十分广泛。“如果(物种)存在失去生命的可能,《濒危物种法》就有可能涉及它”。该法案规定, 所有动植物物种都有资格被列为濒危或受威胁物种。《濒危物种法》的管理范围涉及美国所有公私土地与海域, 已划定为重要栖息地的联邦土地达11200万英亩。另一方面,《濒危物种法》较其他物种保护法更为严格。《鱼类和野生动物协调法》也设有联邦行政机构间的磋商机制,但其磋商大多“依据法律规定无需采取进一步行动”。《濒危物种法》设立的磋商机制和禁止条例十分严格, 使其赢得了“环境法中的斗牛犬”的称号。自《濒危物种法》通过以来, 美国国会依据该法已通过了多部保护单个濒危物种的法律, 如北极熊、犀牛、老虎和亚洲象等均在其列。
在国际上, 1973年的《濒危物种法》也是维护物种多样性的立法典范。《濒危物种法》的实施成效显著, 据称该法案的保护名录中有90%的物种得到了恢复。迄今世界上许多国家都已颁布了保护珍稀物种的法律法规, 虽然其立法目的、保护范围与严格程度不尽相同, 但这些物种保护法在立法理念和管理制度等方面都或多或少地借鉴了1973年《濒危物种法》。欧盟于1992年通过的《栖息地法令》与2020年通过的《生物多样性2030年战略》、澳大利亚于1999年通过的《环境与生物多样性保护法》等都不同程度地受到了1973年《濒危物种法》的影响。加拿大于2002年颁布的《濒危物种法》对濒危和受威胁物种的定义和禁止条款, 都与美国1973年《濒危物种法》有诸多相似之处。自20世纪70年代以来, 越来越多的国家制定了保护濒危物种的法律, 世界自然保护联盟、世界自然基金会等全球性环保组织都积极在各国开展拯救濒危物种的行动。
依照《濒危物种法》第8条有关国际合作的规定,美国建立了一批海外物种保护项目, 主要包括物种项目和区域项目。在物种项目上, 美国通过建立物种保护基金的方式, 为非洲大象、亚洲大象、类人猿、海龟等物种提供保护资金；在区域保护项目上, 美国多以签订物种保护协定和开展项目合作的方式来保护濒危物种, 例如中美两国于1986年签订的《中美自然保护议定书》, 1972年美日两国签订的《保护候鸟和濒危鸟类及其环境公约》, 以及美国与墨西哥、加拿大、印度、巴基斯坦、埃及等国开展的物种保护合作项目等。“自1989年以来,美国鱼类与野生动植物管理局已为国际物种保护提供了4300多笔赠款, 总额近2.9亿美元。美国与发展中国家建立起900多个合作项目,联邦政府为这些项目提供了4.42亿美元的相关支持”。维护生物多样性的活动已遍布亚非拉诸多地区, 在美国提供的援助和支持下, 雪豹、老虎、亚洲象、南亚鸨、雪鹤等海外濒危物种得到了救助。1973年《濒危物种法》的影响超越了国界, 它为全球生物多样性保护做出了重要贡献。
第三, 1973年《濒危物种法》的颁行在很大程度上影响了美国公众对待野生物种的态度。长期以来, 由于认识的局限,很多美国人并不完全了解物种灭绝的生态后果。由《濒危物种法》引发的大量诉讼案例以及随之发生的辩论, 促使更多美国人思考物种、生命的价值与权利, 美国人的环境意识得到进一步完善。
以水坝之争为例——选择保留小鱼,还是选择修筑能够带来巨大经济利益的水坝, 这是《濒危物种法》出台后摆在美国人面前的一道现实难题。1973年8月,田纳西大学的鱼类学教授戴维·埃特尼尔(David Etnier)发现了一个新物种——坦氏小鲈(Snail Darter)。1975年11月,鱼类与野生动植物管理局将其列为濒危物种。坦氏小鲈的栖息地恰好位于1966年国会批准建设的泰利库水坝所在的河流中, 尽管鱼类与野生动植物管理局认为拟建的泰利库大坝后面的水库将彻底破坏坦氏小鲈的栖息地, 但田纳西河流域管理局并未放弃该项目, 反而自1975年起加快了建设进度,至1976年3月整个工程已完成约80%。1976年5月,海勒姆·希尔(Hiram G.Hill)以田纳西河流域管理局违反《濒危物种法》为由提起诉讼, 要求法院签发停工令。联邦最高法院受理此案, 并做出停建水坝的判决：法院无权平衡坦氏小鲈的价值与因工程半途而废而造成的损失, 但国会制定《濒危物种法》的目的简单明了, 即制止和扭转物种灭绝的趋势, 所以无论付出多大代价也在所不惜。
法院做出支持坦氏小鲈的判决, 在当时引起了很大争议。反对者认为, 为了当前尚无明显价值的小鱼而放弃经济效益显著的水坝, 实在令人难以理解。“这种鱼100%赢了”, 法官鲍威尔(Lewis F.Powell)嘲讽道, “从现在开始,罕见的‘蟑螂、水蜘蛛或变形虫’的发现可能会阻止任何联邦项目”。《华尔街日报》表示, 我们确信《濒危物种法》是非常愚蠢的……为了少量的三英寸鱼类的生存而永久停建一座几乎已完工的大坝, 国会已经为此花费了1亿多美元。支持者则认为, 法院维护了法律的权威,肯定了《濒危物种法》确立的物种价值与维护生态系统的宗旨, “这不仅仅是一条小鱼的胜利。法院的裁定……保护了许多自由流淌的河流、宝贵的林地和野生动物的栖息地——这些自然资源的价值远超泰利库水坝”。
濒危物种保护与经济利益之间的辩论并未就此停止, 坦氏小鲈的斗争只是一个缩影。在《濒危物种法》颁行后的40多年里, 物种保护中的经济利益和生态价值之争从未停止, 而民众的态度越来越倾向于保护濒危物种。尽管《濒危物种法》的反对者认为该法损害了他们的利益, 伐木公司声称物种保护迫使他们“解雇员工, 削减木材供应,减少收益, 员工处于无法养家的境地”。受农业、毛皮贸易和房地产等利益集团的影响, 国会也曾多次试图削弱《濒危物种法》的法律效力, 但维护生物多样性的理念已逐渐深入人心。统计数据显示, 《濒危物种法》通过后的近20年内,民众对该法案的支持率十分稳定, 有超过五分之四的美国人支持该法案。[87]即使牺牲经济利益也要保护濒危物种, 这一理念已得到民众的普遍接受和认可。在一份调查问卷中, 受访者普遍认为保护物种的重要性要高于经济增长与保护私有财产。调查发现, 有55%的受访者认识到,自然资源的开发利用和经济发展导致物种栖息地丧失, 这是造成当今美国物种濒危的最主要原因。以公众舆论的支持为后盾, 当1973年《濒危物种法》的拨款授权到期时, 国会再次选择拨款授权支持该法案, 由此联邦政府用于物种保护的财政拨款保持逐年增长。人们愈来愈认识到：“当某一个物种的最后一名成员撒手而去, 同样的命运亦会降临到另一个物种的头上。”我们和动物——人类与非人类两种生命形式并无高低之分, 其命运彼此关联。美国人的物种观经历了一个长期演变的过程, 而1973年的《濒危物种法》无疑是一个重要转折点。
结语
1973年的《濒危物种法》是20世纪六七十年代在美国兴起的现代环保运动的产物, 同时也是这一时期物种价值研究及物种保护实践发展的结果。诸如生态价值、基因库、生态平衡、物种权利、环境伦理等概念, 在此阶段已沁入美国人的思想深处。在敬畏自然、尊重生命的舆情之下, 保护濒危物种被提升到一个前所未有的高度。该法案的创新不仅体现在其法律条款上, 更体现于其理念之中。《濒危物种法》超越了传统的经济至上的功利主义保护思想, 以维护生物多样性为主旨, 赋予人类之外的其他生物以平等权利, 这是此前不曾有过的。法案允许公民参与濒危物种的选定, 允许公民以个人名义提起诉讼, 树立了保护生态人人有责的观念。截至2020年10月, 已有91个物种因数量恢复而从该法案中除名, 约占该法案所列物种总数的3.7%。当物种被列入《濒危物种名录》时, 其数量已降至濒临灭绝的境地, 恢复难度极大, 而一个物种被纳入该法保护范围的时间越长, 其得到恢复的可能性就越大。该法案还具有深远的国际影响, 为其他国家濒危物种保护立法提供了先例和经验, 其传递的维护生物多样性的意识推动了国际社会对于濒危物种保护无国界的认识。以此为契机, 全球性环保组织加速在各国开展拯救濒危物种的行动。
然而, 《濒危物种法》的生态保护措施时常以牺牲经济利益为代价, 加之较为严苛的法律条款,为其带来了巨大的争议。在美国, 只要涉及开发类经济项目, 人们就可能不得不在物种保护与经济发展之间做出艰难取舍。值得思考的是, 从20世纪70年代密西西比沙丘鹤与10号公路项目的对立, 到90年代伐木业发展与北方斑点鸮保护之间的冲突, 其结果表明政府往往更倾向于选择发展经济, 而民众则更倾向支持濒危物种保护。在相关司法案例中, 濒危物种总是赢得更多支持, 胜率更高。到21世纪初, 国会也声称《濒危物种法》反映了价值观的冲突与艰难的选择。[92]近些年, 因经济原因,国会与政府总是试图削弱该法案的效力, 但法案的民众支持率却一直居高不下。显然, 维护物种多样性的理念已深入民心。维护生物多样性是一项全球事业, 美国在这方面的立法理念与现实争议, 能够为我国的生物多样性保护提供一些历史借鉴和启示。
