内容提要：1924年10月，胶济铁路开征铁路货捐。日方对此强烈抵制，中国方面基于排日的目标，从中央到地方据理力争，采取一系列反制措施，迫使日方接受。此后，因路权被地方控制和军阀肆意索取，胶济铁路沿线成为杂捐滥征的重税区。胶济铁路货捐的开征及滥征，体现了外资铁路在中国收回路权后所牵扯出的各种冲突与矛盾，背后既有民族主义的促动，使铁路货捐的开征带有排日的意蕴，同时也存在各种政治势力在既得利益分配上的博弈。
关键词：胶济铁路 路权 铁路货捐 吴佩孚
清末民初，胶济铁路的路权几经易手，从德国修筑到日本接管，1923年由中国收回。德国、日本在控制这条铁路期间，执行特殊的运价政策和免税政策。因口岸特权的庇护，德国和日本均抵制在胶济铁路上征收铁路货捐。路权收回后，地方势力及军阀为满足军费扩张的需求，仿照其他国有铁路，于1924年开征铁路货捐。虽历经波折，各方冲突不断，不过该税还是得以开征，并不断提高税率、增加税种，直到1931年才全面停征。既有研究较为注重胶济铁路路权转移及其运营状况，对铁路经营的重要影响因素税捐关注不够。胶济铁路的特殊性，在于其税捐与路权密切相关，征税权的归属能充分折射出该路路权的变动。控制权的转移，使与该条铁路有关的税收问题充满变数和冲突。本文拟结合中外各方势力对路权的控制与反制，讨论胶济铁路货捐开征进而滥征的历程，探究路权转移背景下征税权变动的特殊面向。
一、吴佩孚插手
第一次世界大战后，日本不得不放弃对中国山东的控制。1923年1月，北京政府派员接收胶济铁路，成立胶济铁路管理局，隶属交通部。然而，交通部并未能完全掌握其管理权，胶济铁路的控制权仍处于复杂的过渡状态。在铁路收回过程中，日本方面曾坚持中日合办，后在英美疏通和调停下，“允中国以国库支付券赎路，由中国完全收回，派委局长管理；支付券分十五年清偿，惟五年后得一次付清。又劝中国酌用日人为车务长，中日会计长各一员，均受中国局长之管辖，以支付券付清之日为度”。此时，山东正处于由皖系转归直系控制时期。直皖战争后，山东控制权实际在原皖系将领郑士琦手里，其倾向于曹锟。曹锟亲信熊炳琦，其任山东省长兼胶澳督办后，进一步造成“鲁省政局之保定化”。在直系内部，更迫切希望控制山东的是吴佩孚。直鲁豫巡阅使管辖区为直隶、河南、山东三省，但吴佩孚能真正控制的仅有河南省。要插手山东，控制胶济铁路是关键。
因直系内部（主要是指洛系吴佩孚与保系曹锟）、交通部、山东地方政府、胶澳督办间不断争斗，胶济铁路控制权几易其手。从1923年到1925年，胶济铁路管理局局长变动最为频繁，三年时间，八次调整。由于山东地方派的抵制，直系和交通系对胶济铁路的控制力都是有限的。吴佩孚在京汉铁路上可以予取予求，“不但任其军队肆行骚扰；且将全路管理权与收入据为己有”，对于胶济铁路却有鞭长莫及之憾。1923年1月，胶济铁路管理局首任局长赵德三上任后遭鲁人反对，迭次被电请罢免。吴佩孚极力维持赵之地位，“特致电交通部，略谓胶济路接收甫竣，诸废待兴，赵局长久任路政，声望素孚，请勿易生手”。赵德三却无法应对各地山东籍人士的抵制和胶济铁路内部复杂的派系之争，不得不以辞职草草收场。除了赵德三与吴佩孚联系比较紧密以外，其后刘堃、邵恒浚能担任胶济铁路管理局局长都与吴佩孚的举荐有关。不过，由于在山东根基尚浅，吴佩孚所推荐的局长受各方排挤而难安其位，也无法直接为其提供军饷。
1924年初，温树德率舰队北上，海饷问题使吴佩孚得以摆脱山东地方势力和日本的羁绊，获得插手胶济路、谋取铁路收益的机会。1917年，温树德曾与程璧光率领第一舰队南下。陈炯明叛乱时，温树德受陈之收买，背叛孙中山，并酝酿舰队北返。1923年3月16日，吴佩孚电请北京政府委任温树德为驻粤舰队司令，又加派海军部军需司司长刘永谦为代表，协助温树德专办海军北归事宜。1924年初，温树德率6艘军舰北上青岛，独立组建渤海舰队，由吴佩孚直接控制，不受北京政府海军部辖制。北京政府因此明确表示其军饷由青岛地方提供；财政部则直接要求由胶济铁路提供经费，月拨驻青岛温树德舰队经费5万元。但是，让胶济铁路直接月拨5万元给海军并非易事，该路日籍会计长佐伯彪一开始就拒绝在支单上签字，日本公使芳泽谦吉奉命向北京政府抗议动用路款。
1924年2月，吴佩孚计划通过胶济铁路管理局以其在明华银行的存款作担保，透支15万元给渤海舰队。日本公使得知消息后，多次向外交部提出抗议，坚称渤海舰队移用胶济铁路收入，要求查照纠正。其理由是，胶济铁路收入除去经常营业费及应交付日本之国库证券外，每年所剩不过五六十万元，如将该项收入流用他途，则该路最近计划中所需之各项经费必将不敷。此外，依据《山东悬案铁路细目协定》第十条规定，胶济铁路之收入应优先用于偿还日本的国库券。言下之意，即便以胶济铁路收入为担保提用资金也是不被许可的，因为上项协定规定“不得充作内债或他种外债之担保”，因而，以路产作保，在“事实上即处分铁路所属之财产，自不得不认为藐视违法行为”。在日本多重压力下，外交部转咨财政部、交通部、海军部及吴佩孚，要求尽快回复并处理。财政部、交通部、海军部均表示与此事无关。吴佩孚也回电称，“并无流用胶济路款收入以充海军军费一事”。但是，日本公使芳泽坚称确系事实。在芳泽屡屡相逼之下，外交部、交通部不得不向日方表示，胶济铁路管理局应该严格遵守《山东悬案铁路细目协定》相关规定。胶济铁路管理局会计长王宗化因海饷难以应付，于2月中旬辞职。胶济铁路管理局局长刘堃虽欲极力供给海饷报效洛吴，“然日人守约不予通融”。
同时，身兼山东省长和胶澳督办的熊炳琦也因派系背景令吴佩孚颇为不满。曹锟贿选时，熊炳琦在青岛提50万元供贿选之用，饱受攻击。而熊炳琦对于为吴佩孚筹款并不热心，吴佩孚乃谋以亲信高恩洪接任胶澳督办，担任筹措经费之责。起初，“曹锟与熊素亲近，不欲更动，且不喜用高，曾亲批不便更动”。熊炳琦筹饷不力，扯出外交纠纷，使得吴佩孚有机会夺取胶澳督办之职。温树德舰队北上后，吴佩孚在青岛有了军事根基，“一面由商民攻击，一面使海军掣肘，双管齐下。熊当不战而退”。吴佩孚利用海饷问题，以高代熊，并撤掉青岛财政局局长郭珠泉和山东省财政厅厅长王宗元、东海关监督李元亮，实现对山东财政权的全面掌控。
邵恒浚于1924年4月接任胶济铁路管理局局长后，为解决胶济运营混乱问题，并应对洛吴筹饷压力，只能依靠高恩洪的支持和合作。当时报章称：“高恩洪、邵恒浚二人同心合力，……手段高强，自较作茧自缚之刘堃为胜，……不但该路理事会诸公全在掌握中”，在拨付给胶澳督办38万元时日本会计长也同意签字。这笔款项相当一部分拨给渤海舰队，因而高恩洪“亦已欣欣然有喜色”。通过胶澳督办从胶济铁路获得经费，转拨为军饷，比起直接索取，显然要高明得多。此后，高恩洪借此改变筹款办法，以“督办认海饷，路局筹现款”的方式，解决海饷问题。可见，带有一定偶然性的海饷问题，使胶济铁路征税平添了明显的武力背景。渤海舰队的重要军事价值，使得吴佩孚有实力在山东“就地筹饷”上几乎是寸步不让，并借此强化了对胶济铁路的控制，胶济铁路货捐也得以开征。
二、合作征捐
当高恩洪拟由胶澳督办负责开征铁路货捐时，山东省省长熊炳琦曾出面表示反对。理由是“此等办法显系越俎代谋、侵夺行政权限，且事关外债，却难随便借拨，拟投电洛阳，极力反对由胶澳政府承办该项税务”。高恩洪则向吴佩孚求援，吴佩孚因尚无力完全掌控山东，只得建议“青济两处商同办理”。熊炳琦主动派员到青岛与高恩洪洽商合办货捐事宜，并召集沿线各县知事，布置设局。吴佩孚虽明确要求一部分货捐转拨渤海舰队，但是在货捐局局长人选问题上，要求高恩洪让步，由省长熊炳琦选任省秘书长方作霖为局长。经过几番较量，以地方政府名义征收铁路货捐，解决温树德渤海舰队的饷费问题，成为各方都能够接受的方案。1924年8月，熊炳琦在一份通电中，大致说明了两股政治力量在设立货捐以筹海饷上的妥协与合作。
调查全路货捐约年收四十万。初与高办定议各半分拨。惟海饷紧要，关系大局，亟尽力筹济。兹于货捐内加拨二成，每年以七成实归胶澳，约二十八万。又胶澳区内卷烟税收，年约十四五万，议定归胶澳半数，约七万千元，两共三十五万余元。再由省库筹补四万数千元，每年共成四十万元拨充海军军饷，以符全数货捐悉充海饷之议。其省库原认煤炭费月四千元，年共五万元，仍照旧拨解。鲁省凋敝，政费亏绌，多至数百万。今仰承钧意年筹海饷四十五万，实已殚竭微末，勉任其难。一俟货捐卷烟税开征即行照行照拨。伏思海饷月需十二万元，约由胶济路月拨五万元货捐，烟卷月拨三万七千元，余三万三千元，胶澳亦易为力。
从形式上看，铁路货捐并非直接指拨海饷，而是一种“曲线”的间接拨付。先将征税收入交与胶澳督办，然后胶澳督办提取其中一部分，加上其他来源的收入，凑成与征捐收入数目相当的军费拨交温树德部。
1924年10月，山东胶济铁路商货统捐总局成立，统一征收商货统捐，除持有子口票的进口货物及持有三联单的出口货物外，所有通过胶济铁路运输的货物，均征货捐。课税标准为：普通货物按运价20％征收。特种货物分轻征货物和重征货物。轻征货物有煤炭、博山陶器、土棉布、博山琉璃料货、石材石器、土砂、旧式砖瓦、竹货及木柱、木料、石灰、铁货、芦席、红土黄黑矾、内地运粮食、菜蔬瓜果等，按运价1％—8％征收；重征货物有牲畜、熏烟叶、出口棉花、鸡蛋、出口粮食，按运价同数征收，同时还制订漏捐处罚章程。胶济货捐的征收规则比此前业已开征的其他国有铁路货捐复杂。如津浦路系按货价2.5%征收，“不问路程远近”。胶济铁路则按照运费加货物等级确定税率，“等轻者只收运费百分之一，较各路为轻”，重征者远过货价2.5%。
因为胶济铁路货捐是以运价定税，路局配合就显得特别重要。9月底，胶澳督办高恩洪曾要求胶济铁路局“电饬各站，由整车货物于货主报运时填明寄货声明书，由站填写运价，迅令报捐，再持捐单到站装车给票。其零担货物亦应先将货物过磅核明运价，令赴捐局报捐。须见捐单方为起票装运，其无捐单可由车站拒绝收运”。但是，其对路局影响力有限，日商与华商均以罢运和拒纳税捐相抗议。起初，胶济路局也担心征收货捐影响路运，“此事增重商民负担，群怀观望，思与官府相持，自不能不影响路运。闻外人方在抗议，能否推行尽利，尚难逆计”。
1924年11月，温树德由大沽口回到青岛后，为独揽大权，拘押高恩洪，先由王翰章代理督办，继而温树德假借民意，自兼胶澳督办。督办公署不少要职由渤海舰队司令部人员兼差，秘书长高福生兼督办公署佐办，“海琛”舰舰长何翰澜兼警察总长官，司令部及各舰长官也纷纷被聘任为督办公署的顾问、参议。胶澳督办公署实际归入军阀直接控制，胶济路局更是唯其是瞻。温树德运用武力直接介入胶澳督办之后，胶济路局只能听命于军阀，所谓无捐单则拒运，才得到更为切实的执行。
此外，铁路货捐背后的武力背景使华商的抵制也显得苍白无力。山东征收胶济铁路货捐后，华商，先是反对，继而屈从。他们虽有怨言，却只能隐忍不发。铁路货捐计划征收之初，胶济铁路沿线十四县商会，“因前受许多损失，方将产销税打消，今岂能任货捐局成立。现已订六日在青州集合，讨论反对方法云。若各走极端，恐去年产销税风潮不难再见也”。山东省财政厅厅长龚积柄亲自到沿线进行解释和疏通，称“此次举办货捐，仍抱此公开主义。今日会商，务达上有益于政府，下不苛于商民，斟酌损益，然后举行”。在对沿线商民进行劝导的同时，山东省财政厅也施以威胁，“如各县商民，仍违抗如前，则将于设局时，每局派军警若干人，务使商民不再反抗……此足见此项货捐，已势在必行矣”。军阀的介入，使商人担心会武力强制执行，“向之力持反对者，今则慑于时势而不敢言”。
三、日方强烈抵制与中方的反制
日方在山东宣布开征铁路货捐后，依仗其仍对胶济铁路有相当控制权，外交交涉和罢运抵制双管齐下，表现出相当强硬的姿态，指责铁路货捐为“不当”“非法”之税。检阅中方和日方档案，双方各类文书来往十分密集，几乎完全一样的照会，日方相隔两三天就送达一次，哓哓不休，不依不饶。日方的反应之所以如此强烈，主要在于其已清楚认识到，山东地方开征胶济铁路货捐，除了增加财政收入外，还意在削弱日本在胶济铁路上的商业优势。
至20世纪20年代，日商在山东的商业经营活动主要集中在青岛、济南和胶济铁路沿线地区，烟台日商势力有所萎缩。相对于英、美、德等国商行，日本洋行优势在于土货出口和日本纺织品、火柴材料、一般化工产品的进口。1924年，经由胶济铁路输出入济南的16种主要商品中，有7种日商承运比重高达100%，分别是棉花、鸡蛋、桐材、骨粉、活牛、麦、火柴材料；有9种占20%。1925年，有10种商品全部为日商承运，有13种货物日商占50%，另有11种货物日商占20%。
胶济铁路货捐中五种重征货物为牲畜、熏烟叶、出口棉花、鸡蛋、出口粮食，都是大宗出口土货。牛奶、棉花和鸡蛋主要是从济南发往青岛，其中大部分于青岛港出口，运至日本的货物占据八九成。对于日方而言，这是“不容忽视的事情”。据1924年的统计，这五种商品中至少有四种日商承运比例极高，只有烟叶的运销主要由英美商人和华商控制。对这五种商品重征显然主要是针对日商。“佥以山东当局规定胶路货捐规划，对输出日本之货税率独较他处为重，致日本百物昂贵，牛肉每斤一元五六，已属极不公平。而对于鸡子税则又反覆无常，自相矛盾，殊属有意与日商为难。”济南、青岛的日商呈请日本驻京公使和驻济南、青岛领事，要求向外交部和地方政府提出抗议，“据约力争”。他们甚至当街散布传单，“用白纸书反对货捐红字，以示激昂”，并令商铺在门前张贴。10月1日，驻青新闻杂志通信记者团也组织发起反对铁路货捐的市民大会。在日商的吁请下，日方通过驻华公使芳泽在北京向外交部提出抗议，同时又由日本驻济南代理总领事吉泽清次郎、青岛总领事堀内谦介与山东交涉署进行交涉。在抗议之外，日商还以停运的方式对抗。在山东的日本商人结成“拒买拒囤”（原文：不買不積）同盟，“所有日本商人及中国货品之输入日本，如耕牛、鸡子等各行业，因恃有护符均抗不纳税，停运已近一月”。作为反制，在山东地方政府要求下，路局“对于未缴货捐各货物，自应照章不予输送”。路局拒绝承运未纳税日货后，日使芳泽再度向外交部提出抗议，要求在胶济铁路货捐局尚未撤废以前，“所有日商未缴货捐之货物，即行准予运送”。对于日使抗议，舆论认为，“其第一次抗议，系抗议货捐之征收。第二次抗议，乃抗议拒绝输送。如此双管齐下，扩大范围”。可见，日本官方和商人拟通过不同的方式抗税，以维护其特殊地位。
在此次外交交涉中，双方争执焦点在于，日商是否援用此前胶济铁路免税的规则。虽然日本已不再拥有对胶济铁路法理上的控制权，日德时期胶济铁路的运价和税收政策自然无法继续执行，但是，日本试图利用中日商通条约中通商港口之间运输免税的规则，来规避胶济铁路货捐。1924年9月20日，日本驻济南代理总领事吉泽清次郎在来函中列举了多种理由，称该货捐开征不妥，有针对日商之嫌。“征收货捐试办规则第四条列举之特种重征货物品目，即关于生牛、烟叶、鸡卵及棉花等，均系当地邦商经理之最重要货物，敝国商民当难免陷于非常之穷境……于中日亲善之睦谊上有所违反，本官认为殊欠妥当，是深为遗憾也。”9月30日，日方又提出青岛至沧口间所运之货“不应上捐”，高恩洪则明确告之“沧口虽隶胶澳区，却在青岛港之外”，不能享受免税待遇。日方认为，济南与青岛均为商埠，二者间的货物运输应享口岸间的免税待遇，“如以凡属胶澳商埠管辖区域概应免捐，则四周百里以内范围甚广，深恐牵及别项问题，益滋纠纷”。后来，张宗昌为避免日本在胶澳地理范围上的纠缠，直接明确缩小管辖范围，将胶澳督办改组为青岛商埠局，名为节省经费，实则削弱青岛外侨的特权。
10月1日，吉泽清次郎针对日本货物在济南与青岛间输送是否要领有子口税单和三联单问题进行辩解，认为“中日通商条约第十条及第十二条后段之规定，如均为开港场之青岛、济南两地间，对于敝国人不课任何内地税，可以输送货物之事甚明，故以负担内地税为前提之子口单、三联单在此两地间之输送，无使用该单之必要”。对此，山东交涉使冯国勋反驳称，“条约第十款、第十一款、第十二款前段及后段，凡所谓豁免内地一切税课均指已纳关税及子口税者而言也。假使进出口货物不纳关税、子口税，即失却其豁免内地税课之根据矣。此系现行税则一定不易之例。”冯国勋复函中强调征收货捐的三点理由：一是日本商民免税的前提是要领有子口税单和三联单；二是胶济铁路已成为中国国有铁路，当与津浦路一律；三是重征之物，“贵国商民之经理上述重要货物，凡为输出外洋均于出口税外不收货捐，其重轻有何关系。至于特别重征之原因，因上述各种货物系本省出产及需要之最重要物品，故不得不特别重征之耳”。中方征收铁路货捐并不违约，日本是在有意曲解条约。“惟查通商约章内载，凡由此港运赴彼港货物，外商不应完纳税捐，系指通商口岸行船而言。至于济南乃系内地，又为自辟商埠，似不能与港场相提并论。”山东地方政府表示，应坚持自己拥有征税权，不能屈从日方的压力，“倘非根本解决，贻患于将来者必巨”。随后，熊炳琦再次致电外交部，“日领不顾事理，强词争辩，若予曲容，则胶济沿线据山东条约细目协定待开辟而未开辟之商埠不止一处，异日开放之后，皆不得为自开商埠，即不得不害及税权。是货捐之如何解决影响于将来甚大，利害所关，断难迁就”。
在中方强硬反制之下，日方提出在双方达成协议之前，可“将应缴之货捐暂存正金银行，由领署于银行收据加盖印章……一俟中央与驻京日使解决，该国政府如承认此项货捐，即由捐局提款收捐，发还收据，否则仍将存款退款以示变通”。对此，山东地方政府也没有松口，为“重主权”，税款应存于中国银行。外交部则提出折中办法，由海关收捐，并记入专门账户，等有交涉结果再作处理。中央政府态度暧昧，山东地方政府利用对胶济铁路的控制力，对日方提出的变通办法不予理会。
这种僵持局面对于各方是不利的。日商面对中方的强硬姿态，也意识到，“终究无法长期与之抗衡”。在日商态度缓和下来之后，10月下旬中日双方达成谅解，将重征率由原来的100%降到40%。其间，由胶济铁路管理局局长刘堃居间调解，“我既窥破其伎俩，只有听其自然变化，乃时未及月，而日英各商，即因停运日久，解决无期，请求路局出任调停，维时职局亦因重征各货，不免稍涉歧视外商之嫌，遂乘此机会，将重征五项，一律减照运费40％征收。现已开办数月，彼此均称相安”。在降低税率之后，铁路管理局和货捐局要求日商必须如实申报，“不得再生希冀，致干补罚”。日方仍不甘心，在不得不执行缴纳货捐的同时，仍“声明严重抗议”，寄希望于“局面的进一步展开”，在此之前，由日本官方对日商所纳捐税实际托管（日文原词为“供托”），商人之间结成同盟停止市场交易。不过，山东地方政府的强硬态度使得日方所设计的“供托”，在中方主动降低捐率之后变得无效，“拒买拒囤”同盟解散。至此，山东地方政府顶住日本的各种压力，凭借军事实力和对胶济铁路的控制权，使胶济铁路货捐得以推行。
四、张宗昌对日示强与铁路税捐的滥征
第二次直奉战争后，吴佩孚南逃，温树德逐渐失势，渤海舰队也分崩离析，山东落入张宗昌控制之下。张宗昌将胶澳商埠已移归省辖，海饷自然也就不能再由青岛接济，但他却宣称要整顿胶济货捐，海饷仍由货捐项下担任。提供海饷，此时只是一个幌子而已，实际意图在于通过铁路货捐进一步扩大财源。
张宗昌在获得胶澳督办和胶济铁路实际控制权后，以胶济、津浦两路路捐差别甚大为由，先拟将胶济路捐率提高四倍，后“经济南商界及胶济沿路商联会一再请求，仍按旧章征收，但可加增税率，张宗昌亦即应允而定每年以一百三十万元为最低比较数”。张宗昌摆出一副不容讨价还价的强硬姿态，“凡由胶济铁路运输商货，务先遵章赴局报捐，方准起运。如有抗违，或绕越偷漏情事，定予严惩，决不宽贷”。
张宗昌宣布加征后，日方的反应较1924年更为激烈。日商清楚地意识到，“此次拟收之货捐其率甚高，以致日商所办商品中重要者，如鸡蛋、桐材、花生、牛、棉纱等物竟照运费收六成至八成，其所受影响固巨，且有害青岛之发展及胶济铁路营业之虞”。并强调：“本案之实施，诚与山东产业界以重大影响而阻害其发展，并对于青岛贸易，殆予以致命的打击也。”日方始终认为，胶济铁路货捐与中日条约及各种协定之精神相抵触，为违法之课税。此项货捐征收“藐视沿路贸易多数日人之利害”，为“不当”行为。日本公使与外交部数度交涉，始终坚称“此项铁路货捐不问其名称如何，乃与厘金有同一性质之通过税之一种，故其实施，不但违背国际约定之明文及其精神，且因之而予各该地方之通商恶影响，并损害出进口贸易之发达”。他们特别指出，外国政府对于津浦、京汉及沪宁三路征收货捐，“向未予以承认，故纵有外商不得已反其意思，缴纳违约之货捐情事，然此乃该商人之任意的行为，既非外国政府所承认，亦非因之而于条约之效力有所变更或有影响”。日本公使馆参议太田认为，英文通商口岸（open port）是指商埠，并不限于海口，条文中运输（conveyance）一词当然包括铁路在内。外交部很明确地回复，中日通商条约第十款中所称“通商口有海口之意，且并未提及铁路，倘对于船只所运，由此通商口至彼通商口之货物征货捐，则各国可以抗议。今之铁路货捐未抵触此项条文”。外交部对于日方所提出的条约依据而进行的驳斥，是对列强任意扩大“通商口岸”“内地”等概念外延、维持在华特权的反弹，这可以视为继收回胶澳和胶济铁路之后，进一步削弱日本在山东贸易特权的外交努力。
此次中日税务纠纷中，中央政府的态度似无足轻重。外交总长沈瑞麟曾对日方表示：“盖地方当局对于铁路运货有权措置，以尽其护卫之责故也。至电令停止，非在余权限内，不能担保。当商诸财政当局，而财政当局手续上先须去电调查真相也。”即便日方代表太田表示可以退而求其次，希望延缓增税，“如遇有抗议，须先停办，然后再行调查”。但是，外交部仍虚与委蛇，表示只能“请财政当局急电地方官，如果税率过高，于中外商民确有影响，则政府必有公正之措置也”。
尽管迫于日方压力，外交部希望财政部与山东地方沟通，但财政部的态度并不主动。财政部认为这是地方事务，只是要求山东就“应如何措词驳复，抑或对于日商品酌减税率，以资转圜之处，应由该捐局妥筹办法，呈候核办……本部亦以此项捐率似觉骤增过巨，业经令由该局径与该商会等妥为接洽办理，现未据复，尚属悬案。至胶济路货捐亦拟适用津浦同样之税率，本部尚未据报”。财政部认为这是地方政府的征税权力；双方若有矛盾，则应由地方政府相机处理，“中央应付甚为困难，应如何措词驳复，抑或对于日商品酌减税率，以资转圜之处，请贵督办转饬该捐局妥筹办法，呈由贵督办咨部核夺办理”。
张宗昌出于自身利益考虑，对于日本已经示弱的请求不予理睬，仍表现出蛮横的态度。“今胶济增加货捐，贵领事竟首先反对，真出人意料之外，言下深滋不悦。”他的理由似乎很充分，也很霸道。他强调，此项货捐系“地方内政”，已开办经年，日商均无“异言”。此前日使抗议之理由，并不成立，已多次驳辩。现在山东“财政奇绌，捐收不佳，不得不就原有税收力加整顿，拟饬该路改照津浦章程办理，因据济南商埠各商会请求仍按该路以运费为捐率办法，酌予增加……酌增捐数既属内政合宜之措置，并不抵触条约，未便遽行撤销，令税权无以维持”。当时舆论也因不满日本过度干预胶济铁路，对张宗昌明确表态支持。天津《大公报》的评论称：“胶路收回，完全为中国所有。加税与否，自不容外人干涉……日人乃以商业关系，遽然越俎无理干预，实为遗憾。实甚盼省政府拒绝其要求也。”
胶济铁路货捐及其铁路沿线的苛捐，成为张宗昌督鲁时财政收入的重要来源。民国前十年，山东省厘金的收入变动不大，除1920年曾达到29万元外，都在20万元左右。胶济铁路货捐收入大幅度提高，是在张宗昌督鲁之后，“仅胶济一路，闻已至一百五六十万元”。因征收铁路货捐，加上各种新捐及银行借款，“以供军用，而使本省之预算自一千一百万元增至二千四百万元”。表1反映了1925—1926年胶济铁路货捐的增长幅度，其中济南、青岛两分局的征收数占总额近2/3。
因铁路货捐打开铁路沿线征税的缺口，除铁路货捐外，各种杂捐亦随之而来。“所谓货物捐及杂捐等等在张（宗昌）时多系设官征收，而无税则，故对货物究应征若干成，多出税员之自由。”1926年后，张宗昌在山东又征收货物税，凡进出口及复出口货物，除烟酒及官用物品外，均从值百抽二以至值百抽十抽税。胶济铁路运输之货物，除征收铁路货捐外，于1925年、1926年两年加征劳兵费，税率为每吨货物10—50元。综计1926年所征各项税款，共达200万元。1926年胶济铁路沿线征收杂税杂捐情况参见表2。从中可以看出，各类商品的税捐负担已超运费的数倍，如棉布已达10倍以上。
税捐苛重加之战事连年，致使商旅裹足，胶济铁路货运不畅。1924—1926年胶济铁路货运量直线下降，分别为2234935吨、2063367吨、1635355吨；利润率随之下降，分别为3540008元、2600048元、1139352元。1923—1928年六年间，胶济铁路盈利总计1895万余元，利润率为46.55%，平均每年盈利315万余元，这一时期的利润率远低于全国铁路平均利润率。货运量、利润率下降，货捐收入却有一定提高，这显然源于捐税之苛重。商货统捐收入，1925年7月至1926年6月共征402752元，1926年7月至1927年6月共征540388元。从1928年起，山东胶济、津浦铁路沿线的捐税更为繁杂，名目有统税（征收棉纱、面粉、粗布、细布、火柴、卷烟）、烟酒税、牛照税、屠宰税、营业税、矿税。仅胶济沿线就有各种税捐局33个，其中17个属财政部，16个属山东省。1916年山东厘金全年收数共为219783元，至1930年实行地方货物统捐，财政厅核定各货捐局的比额，当年共为7273000元，增速惊人。时人对胶济铁路税捐苛繁怨声载道，“有某商人云，现在吾人运货时，必先将沿途各种捐税，汇列一表，时时查看，俾免偶然遗忘”。
面对张宗昌的滥征，日商只有不断上书陈情，别无他法。日方外交机构对华施加外交压力已远不如以前，原因在于外交交涉对于军阀已无太大意义。青岛日商组织的国际市民大会致电顾维钧称，货物税是破坏青岛经济的“恶税”，“课征吾侪外侨苛税，已属残暴之极”。胶济铁路管理局二位日籍处长曾代表日方要求外国人旅客及货物援照铁路附加赈捐免收之例办理，遭到山东省政府断然拒绝。胶济铁路管理局赵蓝田致函日本驻青岛领事矢田部保吉称：“敝路代收河工捐及检查货物税单，系奉山东保安张总司令训令办理，迭经据情代陈，未荷允准，自应遵照执行，实不能擅予中止。”军阀通过武力威慑的方式对胶济铁路的实际控制，是恶税频生的主要因素。
五、地方政府对铁路货捐的维系及放弃
1928年5月，日本出兵山东，制造“济南惨案”，短暂控制了胶济铁路，胶济货捐一度停征。日本制造“济南惨案”的原因，既有内政、外交层面的因素，也有“扶持经济势力”的目标。日本担心北伐军进入山东，其经济实力会进一步受到削弱。胶济铁路货捐对日本的影响及引发的中日冲突与摩擦，应是当时中日矛盾的构成部分。从惨案发生后日本与蒋介石达成的关于胶济铁路的相关协议，可以看出日本试图恢复其在胶济铁路的影响力。以前只规定日本可以在胶济铁路派任会计长和车务长，现在日本却得到“增用日人”的默许，不过，尚没有明确提出废止胶济铁路货捐。日本虽暂时控制胶济铁路，并获得一系列在山东的新权益，却无力改变胶济铁路的现状。索债反而成为日本关注的重点，对于铁路管理体制和税捐如何，已无心介入。胶济铁路的路权较量，已从铁路管理权转向铁路沿线的征税权，较量的对手也更清晰明了，即铁道部与山东省政府。南京国民政府在接管胶济铁路管理后，一直明令各铁路停征铁路货捐。但是，山东却以财政困难为由，力图继续维系铁路货捐和铁路沿线的其他捐税，并希望在过渡期内以一种新的地方货物税将各类货捐杂税归入其中。
1929年，山东省要求重开铁路货捐时，铁道部部长孙科在致行政院呈文中，指责山东在胶济沿线数捐并征：“查该路除货捐外，尚有货物税一项，同一路运而有两种捐税，迹近苛细，应即时蠲除以利商运……将胶济铁路货捐即予停征，以维路运而重功令。”山东地方政府强调，铁路税捐“业由山东财务经济整理委员会核议，铁道部虽有取消命令，但在山东省政府与中央尚未磋议妥协前暂仍征收”。中央政府同时还要求将铁路货捐列入国税，所征款项“径解该部”，胶济铁路货捐局由财政部直管。不过，山东仍电请中央明确要求将胶济铁路货捐税款留归省府。山东省政府颁布一系列征税章制，设置相关机构。陈调元委高酖为胶济铁路货捐局局长，周文郁为青岛分局局长，并进一步加强省政府对胶济铁路货捐局管控。据载，1929年胶济铁路货捐收数预算为70万元，“实收百万元”，基本上维持在此前的平均水平。
1930年11月，因胶济铁路管理局变更运价，铁路货捐随之发生变动。胶济铁路实行分等运价，“而胶济货捐局仍实行旧有税率，货之粗而价廉者固无影响，货之精而价较贵者，既需付高级之运费，复须纳高级之货捐，故不胜担负矣……闻胶济路局已函鲁省府财政厅去分等收捐制，采用一律以百分之十收捐，此亦权宜之办法而已。按胶路运费年收九百万，十一抽捐，年得九十万，较现收额有增无减”。针对胶济铁路变更运费，1930年11月13日山东财政厅召集货捐局局长孟昭孔及青岛、潍县、周村、济南各商会代表开会。会议认为，胶济铁路货捐局近日收入顿减，究其原因，“厥为车运改价之所致，现拟酌予变更，务期使商民不增负担，公家不损比较，两无所失”。商民代表提出按运费20%征收，财政厅则认为这无法完成全年100万元的定额，建议将六级运费分为三等，一等50%，二等40%，三等35%。商会认为过高，建议分为两等，一、二、三各级运费之货物为一等，四、五、六级运费之货物为二等；一等征32%，二等征25%。11月14日，召开第二次联席会议，议决按铁路运费六等，定一等为51%，二、三等定为44%，四、五等定为38%，六等为30%。随后公布相关章则，作为正式捐则未颁布前的过渡性规定。
货捐的再次加重，使胶济铁路的运营也出现严重问题。海关报告中对胶济铁路运输不振有这样的记载：“曩者，每日干线对开客货列车共二十二次，至是，则仅十五六次矣。”每天运行的班次减少五六个班次，减少率约为27%。运营车辆数量也明显减少，“据日文日日新闻谓，日管时代，每日货车平均以五百六十辆计，今则不过三百二三十辆，平均日少二百车”。胶济铁路滥征税捐，对一些华商经营的行业打击颇大，他们怨声载道：“货捐本系变形厘金，妨碍货运，各省现办厘金，亦从无一举而加增捐率至十余倍或数倍之巨。该局此举，实属创见，况军兴以来，该路货运能力锐减，商民无不同声诉苦。该局反以加捐为政策，显系置商民疾苦于度外，万难忍受。”
1930年12月，葛光庭任胶济铁路管理委员会委员长，虽有奉系背景，但其由平汉转任胶济，应是铁道部消除地方实力派控制铁路的结果。葛光庭在胶济铁路地位比较稳定，在位达7年，而此前8年中换了11任局长。中央政府对胶济路权的控制趋于稳定，使得山东地方政府自1930年起不得不着手取消胶济铁路货捐及其他杂税杂捐。尽管山东地方称若裁撤地方货物统捐和铁路货捐，每年损失达540万元，而营业税尚缓不济急。铁道部反对继续征收的态度非常明确，并强调这事关路权，同时也担心日方会继续进行外交施压：“重征货捐，商货裹足，营业必减，债息何从筹付？日本使领又将藉口干涉，于国权路政关系至巨。”1931年初，山东不得不配合全国统一的裁厘改统，裁撤铁路货捐。
余论
总体而言，胶济铁路的特别之处，在于路权收回后归属并不清晰，路权变动是考察有关财税现象的基础。胶济铁路货捐既是山东地方政府和军阀解决财政困难的产物，也具有非常明显的反日、排日倾向。青岛和胶济铁路收回后，对山东日资企业的影响还是比较显著的。日商企业数量和经营规模均呈明显下滑趋势。胶济铁路货捐的征收可视为进一步削弱日本在山东权益的一种手段。
正是由于排日情绪的普遍存在，面对山东利权收回的既成事实，日本不能不退让妥协。1925年，面对张宗昌再次提高货捐税率，日本在济南、青岛的商人通过外交渠道向中方恳求不必加税，已不再像1924年那样指责铁路货捐为“不法”“不公”之税，而是站在中国的立场，指出加征铁路货捐也会使中国自身利益受损。他们在说明书中强调了两点：一是若再行增税，会使青岛、济南商业地位进一步下滑，由青岛经胶济、津浦两路运往中国内地之货品要纳二次货捐，中外商人也因此受双重负担，不堪其苦；二是增税未必使货捐收入有大的增幅。他们算了一笔账，依1924年的货运量，按新的捐率估算可得约190万元。若不加征，可得150万元，相比之下减少40万元。不过，胶济铁路每年货运约有15%的自然增长，这样，以原有税率征收，年收入也达到170万元，“两相比较，殊无甚影响也”。因而，他们只能退而求其次，要求根据征税章则最后一条，“可因地方情形斟酌减轻”，降低增加的幅度，以达到能承受的程度。这种所谓退让，只是权宜之计。日本出于大陆政策的总目标，一直寻找机会进行反扑。从大局而言，铁路货捐问题只是这一时期抵制日货运动中的影响有限的税务纠纷而已。不过，因其有着排日的特性，也可视为抵制日货浪潮中的一朵浪花。
胶济铁路货捐的征收是区域交通网络结构变动导致税收结构更新的必然结果，同时也清晰地表明列强在华铁路控制权削弱的趋势，它们已无法实现在铁路运输方面达到经济权益最大化的目标。与此同时，近代军阀的强权政治，又使得铁路成为其予取予求的“宝地”。无论是列强还是军阀，都以路权为基础获取最大化的利益。列强在意铁路之于经济扩张的意义，军阀则垂涎于铁路的直接收益。胶济铁路的路权虽然收回，且成为排日的一个“战场”，却成就了军阀们的“滥税”，代价则是胶济铁路的运营状况不断恶化。税收本身便是把“双刃剑”。运输效益与捐税收入之间，应可以寻找到一个合理的平衡点。然而，当路权的主体是列强或是军阀时，两者兼顾是极难做到的。免税或是重税，是列强与军阀获得铁路的控制权后所产生的不同结果。胶济沿线商税膨胀，既有着排日情绪的鼓荡，但更大的驱动力是军阀肆意索求。单靠重税，排挤日本在山东的经济势力，本身就充满悖论，会引发中日间更为复杂的冲突。
