一、福建的海岛请垦活动
康熙开海，迁界时被划为界外的濒海之地归还民众耕种，海防部署向外扩展，民众的海洋生计得以恢复，但外洋岛屿却被禁止居住、开垦、采捕。“（康熙）二十二年始全行展复，听民人迁移界外居住，惟外洋各岛屿仍然严禁，不许民人移居及搭藔采捕。”事实上，“内”与“外”在开海之初并没有明确的界限。康熙二十三年（1684），筹划粤闽展界事宜的工部尚书杜臻对此类海岛有所提及，“外有钦州所属之涠洲、吴川所属之硇洲隔远大洋，非篷桅大船不能渡，仍弃勿开”。此处广东的涠洲与硇洲二岛即属外洋禁岛。
康熙开海后，垦荒成为地方官员政绩的考量指标和行政经费的重要来源，尤其是雍正朝，皇帝的持续鼓励将垦荒推向了更边远的地域。经历了内迁的沿海地区，针对无主荒地和展界复业之地形成了募垦、劝垦、复垦、招垦、请垦等多种名义的拓垦，以及不同的升科纳税政策。迁界时荒弃的近海岛屿被纳入拓垦范围，由官方发起的“招民复垦”和民间发起的“海岛请垦”活动屡见于文献。一般来说，有军事戍守的内洋岛屿由地方官组织劝垦与复业。外洋禁岛因关涉海疆安全和康熙祖制，“海岛请垦”在通过县、府级官员的同意后，需上报至督抚和中央裁决。如康熙四十五年（1706），硇洲岛在内迁之民的“请垦”下，由广东巡抚范时崇奏请开复。雍正四年（1726），浙江巡抚李卫奏请中央开垦封禁的玉环岛，五年设玉环营，次年设同知。
雍正三年（1725），福州府照磨王家挺（掌管磨勘和审计工作）以“闽省山多田少，田不多垦，米不足用”，奏请饬令“殷实有力之家预发谷种、牛具，搭盖草房，招徕穷民在于山海边隅之地，尽力开垦成熟，照例升科”。雍正皇帝命福建巡抚毛文铨查议，十一月十九日，毛文铨以殷实之家多为豪强大户，开垦之事于佃农无益，予以否决，“若无力穷民开垦荒山荒地，例应地方官设法借给牛种，如今有力之家预发，则有力者悉属豪强，一经预发，日后倘得成田无穷，抑勒佃民，势不能堪，即至无所不为”。“况搭盖草房，闽省尤为首禁，盖深虑山海之区，不法之徒栖息为非，故也。”雍正皇帝批示：“有人条奏，朕皆发与尔等封疆大臣斟酌，可与否，自当为此据实”，事遂寝。
雍正十三年（1735）三月，在河东总督王士俊向雍正奏报豫省开垦成效后，雍正皇帝令内阁照誊此折发给闽省督抚以示效仿。四月初八，闽浙总督郝玉麟和福建巡抚卢焯以“依山濒海旷土甚多”发檄文令布政使司对全省“坡陀、土岗、山岙、林麓及临河滨海斥卤淤滩”逐一查勘。次月，郝玉麟在给雍正皇帝的奏折中称，“臣郝玉麟深以闽省垦务督率劝导，不遗余力……饬行各属清查可垦之地，不论多寡，不拘畸零、平冈、孤岛、塗地、沙洲，凡可以利民者，尽数报出。有力之家自备工本认垦，准其世为己业，无力之人给发资本承垦，随地安插”。随后，闽县、连江、长乐、霞浦、福安、澎湖、凤山等地17个岛屿即在报垦之列，“据各厅州县陆续呈报，查勘得内地并沿海各岛屿与界联生番之处田地山塘共一十一万余亩”。
同年八月，乾隆皇帝即位，十月颁发“禁虚报开垦”的谕旨，拓垦政策急转。十月十五日，张廷枚上呈给乾隆皇帝的奏报中以各岛孤处外洋为由认为不可报垦：“闽县查报之上竿塘，连江县查报之下竿塘，长乐县查报之东狮、白犬、白沙，霞浦县查报之大嵛山、小嵛山、南关山、烽火山、浮鹰山，福安县查报之鹭鸶岛，澎湖厅查报之东吉、西吉、花屿、半屏、大屿，凤山县查报之小琉球，俱各孤立洋中，四面俱海，易滋接济盗贼米粮薪水之弊。”“沿海各省外洋均有孤立之岛屿，其余各省亦有苗民联界之处，应请照旧严行禁止，一概不准报垦认课。”乾隆皇帝批道：“各省奏报开垦者多属有名无实，竟成累民之举，而河南尤甚，前已颁发谕旨矣，闽省海洋之地尤不可生事滋扰，并传谕尔督抚知之。”
皇帝更迭使得雍正十三年（1735）海岛报垦案的失败呈现一定的偶然性。郝玉麟作为主要推动人，面对乾隆皇帝的训诫，上奏辩解道：“上年三月间，举行劝垦之礼，先据各府州县禀详，沿海各岛屿等处均有可开荒地，台湾与生番连界之处可垦者尤多。臣等思患预防，恐生事端，即经严切批饬行司，嗣据司详，海中孤岛及生番联界俱应禁垦，又经一概严禁在案。”郝玉麟将报垦之责推向布政司及各府州县，刚刚登基的乾隆皇帝大概为了安抚老臣，特别在此处夹批：“张廷枚请垦，继而请禁，其人可知矣。”在申明对海疆的谨慎态度后，郝玉麟话锋转向福建省田赋缺额问题：“惟查闽省有缺额银两一项，或系逃亡故绝，无可着追；或系沙涨水冲，昔本良田，今成荒弃；或系田亩卖尽，开除未清，产去粮存……大约有地可征者十之一二，无地可征者十之八九，察其情有似加派，考其实大半虚悬驮赔，贻累将无底止。”郝玉麟申诉福建在征税方面的艰难，但也试图自证并未在地方轻言开垦，“所有劝垦以来，据报十余万亩，虽民情踊跃乐从，臣等犹恐州县夸多饰听、地亩虚悬，又恐奸民争夺混淆，重复妄报，从未准入册，久经责成该府复加确勘核实加结，方行汇入季册”。乾隆皇帝并未回应如何解决缺漏税额一事，在朱批末尾道，“布政使张廷枚为人刻薄，见小利而忘大计，于地方无益，故朕调回”等语。“小利”“大计”言简意赅地向郝玉麟等传达了海岛开垦与海疆安全孰轻孰重。
乾隆十一年（1746）十二月，刚刚调离福建巡抚、赴京述职的新任江南河道总督周学健将海岛请垦的奏折上奏给皇帝：“本年九月初一日，据原呈绅衿士民黄瑞等呈缴清出各岛水田、旱园共一万一千六百余亩，出产紫菜、磹石共九十五处，网地一十四岛，沪地一十七所，造册呈送前来。”此次请垦岛屿集中在福州、福宁两府沿海，闽江出海口东北向，包括上竿塘、下竿塘、西洋屿、东狮（沙）、白畎、东洛、西洛、大嵛山、小嵛山、烽火卫、浮鹰山、四礵山、七星屿、南关山14个岛。周学健详尽讲述清初福建海岛封禁与开复历史，强调福建省北部海岛应参照南部一样开禁，“省会西南一带岛屿久经尽行开复，东北一带竿塘等岛事同一辙，亦应一体弛禁垦辟”。
福建东北部海岛有着悠久的开发史，宋元以来在航线上发挥着重要作用。明清时期，同众多沿海岛屿一样，其历史在王朝弃与守、开与禁之间沉浮。“明初徙其民于内地，后弛禁，耕渔稠密。国初海氛未靖，复内徙。”开海后，在内外洋界线不明、外洋稽查薄弱的情况下，民间私垦与采捕活动暗自进行。康熙四十四年（1705）左右，出于对海寇的防范，朝廷再申严令：“朕初以海寇故，欲严洋禁。后思若辈游魂，何难扫涤。禁洋反张其声势，是以中止。然未雨绸缪，何可忽耶。”在皇帝的授意下，时任福州将军署闽浙总督金世荣奏请撤走各岛耕佃渔民。至雍正年间，屡有民人或搭藔或请垦，但禁令未曾有变：
本朝初年因海氛未靖，诸岛俱在禁例，嗣后民人私往耕渔不无滋事，前任督臣金世荣于康熙四十四年间题请禁逐，自此边海无警者，垂四十年矣。至雍正年间，屡有地棍垂涎海利，或往搭藔聚匪，或藉升科名色混呈认垦，经历任督抚诸臣严饬禁约，仍获宁谧，是此一十四岛久禁不开，前人怠有深意。
周学健表达了他对该案的积极看法，“臣正在行令司道覆加勘议条列事宜，具详题请。适奉恩命升任江南河道总督，是以尚未具题。惟是臣于此案详慎筹酌，确有所见，实为裨益民生之大政，亟当及时举行”。他还特别提到竿塘诸岛离内地非常近，“臣详查旧卷并细按舆图，竿塘等一十四岛原系沿边内洋，并非外洋荒岛”：
竿塘等一十四岛果系外洋浩淼之区，与内地窵远，更或沿海营汛不相联络，则此弹丸之地,何可轻议开辟？今竿塘等岛相去内地海岸，近者水面止三四里、五六里，最远者至三十里而止，至于沿海水师闽安协塞其西，烽火营扼其东，十四岛皆居两营之中，沿海又有福宁镇与长福、连江、罗源等营，现在各岛或为水师驻泊游巡之地，或为陆路分防汛守之所，开辟之后，相其岛屿大小，民人多寡，酌量增盖汛防，或移住附近文武员弁稽查弹压，与内地声息相通、呼应便捷即可。
实际上，结合时人文献，14个岛中，南竿塘、北竿塘、大嵛、小嵛、西洋屿、东狮（沙）、南关、东涌、白畎等9个岛属于外洋。而大嵛山、南竿塘、北竿塘面积较大的皆位于外洋。陈伦炯曾这样描述闽江出口的海域，“闽之海，内自沙埕、南镇、烽火、三沙、斗米、北茭、定海、五虎而至闽安，外自南关、大嵛、小嵛、闾山、芙蓉、北竿塘、南竿塘、东永（涌）而至白犬（畎）为福宁、福州外护左翼之藩篱”。就在周学健奏报开复竿塘诸岛的八个月前，福州将军新柱在向皇帝奏报福建沿海形势时，将“烽火”列为内洋，而将南北竿塘、南关山、大嵛山、小嵛山、东涌（洛）至白畎等岛屿洋面作为外洋，“由福宁以至福州，内洋则自沙埕、南镇、烽火、三沙、斗米、北茭、定海、五虎门而至闽安，外洋则自南关、大嵛山、小嵛山、闾山、芙蓉、南北竿塘、东永（涌）而至白犬（畎）洋，均为省会左翼之屏蔽”。不过，自康熙末年，内外洋的区分主要是作为水师巡视稽查的依据，除了根据离海岸远近，会特别考虑距离军政机构远近情况。周学健提议开辟禁岛后，可增加汛防或文武员弁，这是外洋变内洋的重要步骤。
乾隆令军机处评议，大学士张廷玉在奏折中的批复表明了中央对开复禁岛的消极态度：“若匪类资以为窟，即有利益，亦当弃地以安民”，“请敕交该省督抚再加勘详慎定议具题，候旨遵行”。因福建巡抚周学健和闽浙总督马尔泰已于乾隆十一年（1746）九月奉调回京，此折交由新任督抚讨论。
督抚调离很可能和轻开海禁有关，因为就在乾隆九年（1744），已由闽浙总督调任两广总督的那苏图，就巡抚周学健私自授意巡台御史熊学鹏开垦台湾荒地、轻开海疆禁地一事上奏，请求继续封禁，该奏得到乾隆的肯定。此后，乾隆有意掌握周学健为官情况。而从喀尔吉善和陈大受的为官经历来看，其对海洋的保守态度更加契合乾隆皇帝“慎重海疆”的思路。福建作为郑成功集团、清前期海寇力量的主要来源地，最高统治者对该地海疆治理的态度较任何沿海省份都更为警惕，这对该省官员选任、海岛请垦的走向，关系匪浅。
二、继续“封禁”与外洋采捕的放宽
乾隆十二年（1747）三月，新任督抚派出官员重新丈勘。六月十三日，巡抚陈大受上奏：“据委员禀称，原呈请开之绅士于各岛遍贴告条，招令佃渔，诸人向其批字，方许垦地挂网，显欲包收众利。”二十五日，福州将军新柱密陈绅士黄瑞等呈报各岛的土地数目有所夸大，“除西洋屿、四礵山、七星屿、南关山四处尚未丈勘外，其余十岛仅丈得水田、旱园共三十三顷零（3300亩——笔者注），与黄瑞等原报一万一千六百亩之数大相悬殊”。
新柱，满洲镶蓝旗人，乾隆八年（1743）由满洲都统擢升福州等处将军并兼管闽海关事，从一品。福州将军是驻闽八旗兵的最高长官，设于康熙十九年（1754），其所辖驻防军队是清朝统治者极为信任的军事力量。雍正六年（1728），为弥补八旗驻军不善水战的弊端，福州将军辖下添设水师旗营，该营设于长乐县三江口，与东侧闽安营相应援，以拱卫省城。新柱于乾隆八年至十三年（1743—1748）任福州将军，十四年署湖广总督寻调吉林将军，十五年（1750）再任福州将军，十六年（1751）署两广总督，十六年再任福州将军，是皇帝安插在东南海疆之心腹。
新柱将焦点指向海岛请垦的真实目的，“其意不在山而在海”，“认垦者不过希冀海洋之利，则与其使绅衿富户垄断占取，不若仍公诸沿海贫民”。乾隆批复“此奏甚是”。七月二十三日，乾隆皇帝做出继续封禁的指示，“其愿垦者不过希冀海洋之利，徒使绅衿富豪逞其欺占，以图私利。于穷民非惟无益，而且有害。况各岛一开，未必不弛海禁，尤有关系”。八月初六，乾隆皇帝在通行全国的谕旨中批评道：
朕闻该省之竿塘十四岛亦因绅士希图专利钻营，呈请开垦，并未准行，而各绅士即通贴告条令渔佃人等请批方准承垦。从前各处乡绅，恃势武断，凌虐桑梓，欺侮邻民，大为地方之害。及雍正年间，加意整饬，严行禁止，各绅士始知遵守法度，循分自爱，不敢稍涉外事。乃近日旧习复萌，竟有不顾功令，恣意妄行。各省未必无此，而闽省为尤甚。
乾隆十二年（1747）八月初十，喀尔吉善、陈大受上奏，计三千余字，从田赋不足以供官兵之需、海防大有不便、绅士兼并洋利三个方面陈述了开辟禁岛之弊端。“今田园既少寥寥并无粮赋之可恃，海利久为贫民生计，不待绅士之举行，而海外禁地若无弹压则事甚可虞，添设官兵又为费甚巨，此无利有弊业已彰明较著者也。”回应周学健奏折中提到的重要一点，即西南一带海岛为何能够开垦，该奏认为西南（相对于福州而言）大型海岛海坛、铜山、金门、厦门、澎湖、台湾、南澳等或有军事机构或有行政机构驻扎，附近海域的小型海岛紧邻汛地，便于弹压：
非若西南一带之台、澎、金、厦、海坛诸岛有提、镇、协、营、道、府、厅、县驻扎，又非若梅花、厂石、湄洲、崇武、南日、臭涂、石码、铜山等处紧接内地分汛弹压者可比，如议设官添兵则经费浩大，小民获佃有限之田园，绅士笼络无穷之海利，而国家转耗不赀之钱粮，即曰目前不必如是，而久后断难简省。
相较而言，福建省东北部海岛，面积较小（最大的大嵛山岛面积为21.22平方公里），孤悬海中，难以驻扎重兵。该海域作为福州省城的海上门户，是清朝与琉球朝贡贸易的必经之地，也是往来商船停泊取水之地。福州城与海洋之间缺乏缓冲地带，“福建省城介在南北，去海仅五十里”。嘉靖三十八年（1559），倭寇焚掠福州城郊的历史事件成为深刻的地方记忆。明代中叶至清代在部署福建海防时，有意弥补省城的地形缺点。因是海防要地，清代在南竿塘、北竿塘、西洋屿等地设有烟墩了望，水师营弁按规定需定期巡视。
乾隆十二年（1747）九月初九，乾隆皇帝再因该案发布上谕，对于5位涉事官员，措辞严厉，斥其“贪利如此，甚属卑鄙”：
从前议开岛屿，周学健原因民食起见，是以未详查而奏请，兹经该督抚查出情形，实由绅士图利，借开垦之名以为霸踞之地，既与民食毫无所补，着照旧严禁，永行停止。绅士受国厚恩，必持躬端谨、遵循礼法，始足为乡闾之表率，岂可不知检束、惟利是图，其占踞开垦、遍贴告条之绅士内，进士、举人等不思读书自爱，居乡多事已属不合，然犹可诿曰：未登仕籍。若原任郎中李徳绚，庶吉士李脩卿、孙拱极，侍卫林明，知县施廷瓒俱已身列职官，理宜安分守法，而踰检贪利如此，甚属卑鄙，俱着交部察议具奏，钦此。
乾隆十二年十一月十七日，吏部按照贪污及行止不端对身列职官者“兵部车驾司郎中李德绚，翰林院庶吉士李脩卿、孙拱极，侍卫林明，句容县知县施廷瓒”，做出革职处分。因“李德绚已经休致，应照例革去职衔，施廷瓒已经革职，李脩卿已选江西高要县知县，又经革职，具革职之处均应注册。孙拱极已于壬戌科散馆，仍归原班，尚未选用应革去职衔”。
该案以严惩涉事官员绅士的办法申明了政府对于海疆开发的态度：在海岛资源有限，不足以供给军事驻守和行政机构的情况下（这种预估是极为消极和笼统的，更多代表了一种态度），政府不会给与财政支持，更不会鼓励民间开发海洋资源；海洋作为贫民谋生之所，绅士不应“觊觎”。
值得注意的是，福州将军新柱、新任督抚两份奏折皆提出将禁岛附近洋面仍照旧给沿海贫民采捕。这说明，地方政府对沿海民众在外洋采捕长期采取默许态度。杨培娜指出，清前期，由于福建和台澎地区之间的特殊关系、闽籍功臣的影响，福建渔船建造规制较其他省份更为宽松，如康熙四十二年（1703）清廷限定渔船只能用单桅，四十六年（1707）福建奏请改为双桅，其余各省仍用单桅。这也使得福建渔民在采捕范围上具有更大的活动空间。康熙开海之初对外洋采捕的禁令已不符雍正、乾隆时期渔业生产发展的现实，地方有资本之人建造双桅大船，雇佣贫民赴外洋捕捞已相当常见。深海作业往往需在海岛搭盖棚厂、挂网采捕，“非深入大洋在洲岛间搭厂，何从撒网施筌？”因此，随着渔民远拓，外洋岛屿禁令贯彻难度凸显。
三、省城士绅与沿海州县民众资源纷争
在劝垦政策和征税压力驱动下，福建地方官多次上奏中央请求开放禁岛，皆以失败告终。这背后不同地域、不同人群之间的利益角逐，影响着地方督抚甚至中央的决策。据周学健所奏，“省城市民”已多次呈请垦辟海岛：“省城市民屡以省会户口殷繁、地土狡隘，贫民苦无谋生之地，一十四岛近在肘腋之间，一经开复，米谷鱼盐可资数万户口生计，呈请垦辟，亦经前任督抚诸臣委勘、委查，讫无成议。乾隆十年，复据绅衿士民黄瑞等赴臣具呈请题开复。”乾隆十年（1745年），黄瑞等将呈请书提交给了周学健，周学健在奏折中强调了“有力之家”在开辟海岛中的作用：“各岛荒芜已久，无论水旱田园必从新垦辟，方可耕种，开荒搭寮均须工本，口粮盐菜均须出资，即峣飬紫菜、扦立网位、沪桁，其船只寮房需费不赀，皆非佃丁渔户自能经营措办，必藉省会及各邑有力之家出资召集佃丁渔户，给以工本乃可前往垦辟。”此处“省城市民”“省会及各邑有力之家”，喀尔吉善和陈大受在奏折中称为“福州、福宁二府绅士”，并奏报其谎报土地数目、遍贴告示的行为，皇帝愤怒地要求呈报绅士名单并令督抚严查不法。督抚将绅士张贴于各海岛的告示誊抄具奏，兹引如下：
侍卫府林，兵部车驾司正郎李，翰林院庶吉士李、孙，吏部进士钟，举贡生监郑、郭、张、蒋、卢、黄、施、林、叶、韩、谢、李、陈、项、喻、魏、孙、王、周为布明事：照得本衙遵旨奉宪，备资开垦计一十一甲、五十五人呈认福州、福宁两府属沿海各岛田园、网地等项课税，务期野无旷土，人有资生。荷蒙列宪牌饬披棘除荆，开山凿道，听候宪委逐一履勘，业经官给印照，毋许游移影射各在案。本衙为此奉文遍历各岛，合先布明，凡附近居民果有熟于耕种，娴于采捕，静候题准之日，本衙应行就近招佃招渔。十一甲公同批字付据，仍编定保甲、取具互结，送官呈验，发给腰牌，以便佃渔人等耕种采捕，但本衙志切急公，情殷兴利，咸各仰体皇仁，恪遵宪饬。诚恐一二射利之徒，诳称本衙名色，暗行招佃，私自募渔，倘或听其煽惑，误堕术中，一经察出，均干未便，特布。
这份告示将24名绅士姓氏置于文首，高调注明官职与功名，这显然是在向沿海民众彰显“海岛开垦”强大的官方背景。虽未注明落款，但从内容来看，应是绅士以地方政府的名义发出的，“本衙为此奉文遍历各岛，合先布明”，此处“本衙”很可能是福州或福宁府衙门，从“静候题准之日，本衙应行就近招佃招渔”来看，地方政府并不敢先于题准之日自行招渔招佃，但因“诚恐一二射利之徒，诳称本衙名色，暗行招佃，私自募渔，倘或听其煽惑，误堕术中”，故而张贴了这个告示，确有先行圈占的意图。
绅士遍贴告条的行为激起沿海采捕渔户、县内民人的抗议，“沿海各澳采捕穷民，惟恐失业，集众环吁。又有县内民人混称诸岛系伊祖业，向因迁海移居内地，今闻开辟，呈请给还，纷纷控诉，不一而足”。“各岛凡有田园之处，行迹可指者原系昔年民人垦辟，自封禁迁移内地，其业始弃。今各县民人闻有开辟之议，辄图复业，虽事远年泯而民间各执其契券、粮串以为请复张本，且谓省城绅士可以报垦升科，岂原主子孙转不容其完赋复业，纷纷呈诉，争辩不已。”
“自封禁迁移内地，其业始弃”“因迁海移居内地”而控诉的原主子孙，很可能就是长期在海岛违禁耕采或雇人耕采的县内民人。因为就在同一份奏折中，当谈及禁岛缘由时，提到展界后民人违禁耕采的事实，“本朝初年因海氛未靖，诸岛俱在禁例，嗣后民人私往耕渔，不无滋事，前任督臣金世荣于康熙四十四年间题请禁逐，自此边海无警者，垂四十年矣。至雍正年间，屡有地棍垂涎海利，或往搭藔聚匪，或借升科名色混呈认垦。”奏折中的海上世界虽被尽可能描述成符合国家规范的图景，但透过前后不一的文字，即可明白，康熙展界后外洋岛屿的禁令并未在地方认真贯彻执行。正如雍正四年（1726）浙闽总督高其倬奏称，“各员惮于远出外洋，只在近处停泊，即称已到外洋，是以海盗来去不知，查捕无效”。水师稽查成效与范围如此有限的情况下，外洋耕采实难禁止。因此，省城绅士的“请垦”并非完全针对无主荒地，而是一场借国家“请垦制度”与现有业主争夺开垦权与招租权的利益角逐。前文已述，涉事绅士中的5位官员受到乾隆皇帝严厉训斥、被吏部革职处分，那么官员及绅士为何要卷入海岛请垦呢？透过地方史料，也许可探究一二。
首先是兵部车驾司郎中李德绚，家族居于省城官贤里，祖籍福州府福清县（今福清市高山镇北坨），该地三面环海，父亲李育斋幼年时期经历了迁海，“时值海氛未靖，滨海播迁，公从其父偕伯仲复移居闽县”，李育斋在“甲申岁（康熙四十三年/1704），以太学生起家，考授州别驾，留京师，硕志不汲汲仕进，輙复弃去”，后弃官回到福清北坨“立宗庙，置义田，修治远祖先，拢族人，无亲疏远迩悉推恩遍给，凡道途、邮亭、川梁与夫僧寮、仙观，经理一无所惜……济困扶倾，环而待者不可胜数”。李育斋为何要回到祖籍地北坨，又何以能如此广施恩惠？大概要追溯到李育斋成为太学生之前，康熙开海后。道光时期，族人李彦彬在其留世的诗文集中曾提到，“先兵部公创海利以赡族人”，李育斋由闽县回到祖籍地福清县北坨，从海洋中获利后，出资建造“北坨李氏祠堂”。李育斋、李德绚、李肇梅（育斋孙，德绚侄）三代人同为太学生出身，“李肇梅，字和甫，福清人，补郡诸生，以贡入太学，谒选发湖广以知州”。拥有太学生身份，并由此获得相对比较高的职位，家族经济实力或许是一个重要原因。康熙六十一年（1722），李德绚请时任户部尚书田从典为父撰写墓志，田从典虽言不曾与李育斋相交，“不稔平生”，仍详细记述了李育斋对福清北坨李氏族人的慷慨扶持。有理由推测，田从典的这篇墓志是李德绚对其父的追忆。“创海利”是李德绚家族兴起的原因。
第二位李脩卿，雍正十一年（1733）由侯官县学中进士，任翰林院庶吉士。乾隆三年至六年（1738—1742）曾任江西府高安知县，祖籍为福清县永宾里锦城上利（今福清市城头镇），乾隆年间任《福清县志》纂修，和族兄李若青（举人，任同纂）一起参与了《福清县志》的纂修工作，该志于乾隆十二年（1747）刊印。李若青时任闽县学中，也是海岛请垦案的涉事绅士之一。此外，李德绚、李脩卿、钟林树、郭赵璧四位涉事绅士皆出现在这本乾隆《福清县志》中。该志记述了李脩卿祖父李复旦（县学生员）为方城、新安二里百姓免遭迁海、奋力建言的义举。该事迹谈及，李脩卿家族所居住的永宾里遭遇了迁海，其父李复旦很可能在这时迁到了侯官县，后来李脩卿即由侯官县学中进士。
第三位孙拱极，连江崇云铺人，乾隆四年（1739）进士，曾任翰林院庶吉士，后改任知县。第四位侍卫林明，霞浦人（霞浦县附郭于福宁府），雍正元年（1723）武进士。其父林祖成是康熙五十四年（1715）武进士，雍正元年授为乾清宫一等侍卫，雍正十二年（1734）任天津总兵，乾隆八年（1744）任狼山挂印总兵。福宁府城西林府是当地显耀宅第。雍正元年，作为长子的林明“二十三（岁）登武举，赐进士，授蓝翎侍卫”。据乾隆二年（1737）《福建通志》载，林明曾在福宁镇任职，“福宁镇标林明，祖成子，雍正癸卯恩科甲辰，钦赐进士”。第五位施廷瓒，闽县人，监生，康熙六十一年（1722）至雍正四年（1726）任江苏句容县知县。
第六位是进士钟林树，乾隆七年（1742），由侯官县中进士。乾隆十六年（1751）任真定府平山知县。第七位谢璥，原名谢璟，后改名，侯官县举人。其父谢道承为康熙五十九年（1720）进士，曾任礼部侍郎、翰林院编修，作为“总辑”参与了乾隆二年（1737）《福建通志》的纂修。涉事的监生郑念荣，寄籍侯官县，祖籍为长乐县濒海的松下大祉村。其父郑任钥，康熙四十五年进士，康熙四十八年（1709）入翰林院，任侍讲，历湖北巡抚升都察院左副都御史。谢、郑两家是姻亲。
第八位举人郭赵璧和第九位李若青，两人同为乾隆元年举人，祖籍皆为福清县，一个任侯官县学中，一个任闽县学中。明清时期的福州府城由侯官县和闽县分治，“闽县城，附郭在府治东南”，“侯官县城，附郭在府治西南”，这也是为何文献中一再提及“省城绅士”。
透过以上史料看出，位于前列的官员祖籍分布于福建东北部滨海，主要是福清、连江、霞浦一带。这一带山海相连，土地贫瘠，民多靠海谋生。自明代中叶以降，福建沿海权势之家大量占有耕地与海域资源的文献记载屡见不鲜。本文所谈及的闽东家族，经历了清初迁界与展界的动荡，有的祖辈已迁居省城，后世子孙通过科考等方式获得了功名，在当地有一定的权势和威望，拥有同乡或同在京城为官、同在翰林院任职等多元化的关系网络。以“请垦”为名将海岛开辟的请求上呈至巡抚，并在地方政府的默许下先行张贴告示，借承担税额，以期获得土地产权和招佃招渔的权力（即租权），“绅士不过借田园为名，实贪图全海渔盐诸物之饶羡，原呈每年认纳课银一千两，亦不过借纳课之名以为霸踞之计”。
最终将呈请提至中央层面的巡抚周学健，正是由翰林院出任地方，“江西新建人，雍正元年（1723）进士，改庶吉士，散馆授编修”。雍正十三年（1735）以翰林院编修任福建学政。乾隆八年（1743），任福建巡抚。乾隆六年（1741），作为钦差下至江南协同督抚查办灾赈、水利事务，因查办有力，于乾隆八年四月二十四日以刑部左侍郎署理福建巡抚，十月二十日授福建巡抚，加兵部侍郎、右副都御史衔。后因时任闽浙总督的那苏图调离，又曾兼任闽浙总督一职，主要在漕运、屯垦、水利等方面政绩显著。乾隆对其任职福建巡抚评价是“急公认真”。乾隆十三年（1748），周学健因孝贤皇后大丧“坐违制剃发，夺官”，最终以“与淮商交结营私受赃”被乾隆皇帝赐自尽。纵观周学健履历，可知其与地方绅商过从甚密大概也是事实。也许正因为此，其对海岛请垦的奏折更多是从经济层面和绅士立场论述的。
海岛请垦折被否决，坚持封禁海岛的地方官转而以保障本地贫民生计为由，提出允许本地渔户照旧在禁岛附近洋面采捕。“应请将闽省东北沿海一十四岛屿仍前永行饬禁，其内地各澳土著渔户照旧许其在于近地洋面采捕资生，兵役不得藉端阻挠滋事。绅士原呈开垦之处，饬营销案以靖边海，以安民心。”显然，该方案有助于平衡中央禁岛政策与民众外洋耕采现实之间的矛盾。
结语
对雍正、乾隆年间福建省三次海岛请垦案的梳理表明，从中央积极鼓励垦荒到政策急转，垦荒放缓，福建东北海域的外洋禁岛都未获准开辟。这当然和清朝的海疆治理思路有关，其核心考量为海疆稳定与海防安全，而非经济收益。然该过程中，皇帝对绅士参与海洋开发的抑制，对贫民开发海洋的逐渐放宽，反映出统治者在海疆治理问题上兼具保守性与策略性，这体现在：一方面，抑制海洋资源的私有化和商业化，避免资本之家发展壮大，进而威胁海疆安全；另一方面，保证濒海贫民生计，避免其“铤而走险”。乾隆皇帝将竿塘诸岛请垦案作为整肃绅士的典型晓谕全国，该案也因此在沿海各省起到了指向标的作用，自下而上的“海岛请垦”自此沉寂。
地方政府对赋税、田地的竞争，沿海人群对产权、租权、佃丁、渔户等资源的角逐，民间多股海洋力量的博弈与助推，对地方督抚甚至中央决策的影响不容小觑。在乾隆朝强化慎重海疆、打击豪绅、体恤贫民的国策之下，主张继续禁岛的地方官，提出“禁岛附近洋面仍公诸贫民”，这一方案所反映的现实与带来的影响同样不应忽视。可以说，正是通过海岛请垦案的深入讨论，福建地方官将中央禁令与地方实态之间的巨大落差转化为统治者易于接受的制度性安排，缓和了中央政策与地方实践之间的紧张关系，也在政策上为外洋海岛开发打开一道口子。
作者王潞，系广东省社会科学院历史与孙中山研究所（海洋史研究中心）副研究员
