摘 要：内附治岛政策指中央王朝以行政手段超越海峡阻隔，将海疆岛屿划归邻近大陆行省统辖，并将其纳入内陆一体化统治体系的治岛方略。内附治岛政策的核心在于“以岛附陆，以陆治岛”,但其忽略了对海峡的关注。康雍乾时期，清朝在统治海南岛和台湾岛的过程中，探索出两种落实和深化内附治岛政策的路径：“海南方案”与“台湾方案”。前者旨在通过设置兼辖海岛与大陆的分巡道与绿营镇以增强海岛与大陆的联系，强化对海岛的统治。后者重在设置专辖海岛的分巡道和绿营镇处理海岛内部事务，辅之以若干配套措施，以强化对海岛的监督和管辖。
关键词：内附治岛；海南方案；台湾方案；分巡道；绿营镇
海岛的内附（内属）原指位于海疆的海岛纳入中原王朝的统治，如《汉书》载“珠崖内属为郡久矣”。至明清时期，中原王朝为强化对海岛的管辖，将内附治岛政策逐步完善。明代以海南岛先后内附广西与广东。清承明制，用内附治岛政策统治海南岛和台湾岛，以海南岛内附广东，以台湾岛内附福建，有学者称其为“粤琼合制”“闽台合制（治）”。整体而言，学界对明清时期内附治岛政策的关注较少，对该政策尚缺乏深入认识。关注清朝内附治岛政策，对于理解海南岛和台湾岛等边疆海岛如何纳入王朝国家治理体系，揭示清朝对边疆海岛的治理方略，洞悉清朝中央与边疆海陆区域关系均有重要意义。
一、内附治岛政策的内涵
海岛地居大洋之中，更与中原王朝统治中心相去较远。为落实对海疆岛屿的统治，中原王朝以行政手段超越自然地理的限制，将海岛内附于邻近的内陆行省管辖。清代在海南岛和台湾岛实行的政策，主要有三层内涵：行政隶属、军事统辖、经济依附。
海岛对邻近大陆行省的行政隶属是内附治岛政策最基本的内容。洪武元年（1368），明朝将海南岛归广西统辖。洪武三年（1370），升琼州为府，改隶广东。清朝承袭明朝治理海南岛的策略，依旧在海南岛设立琼州府，以广东省统辖海南岛。清朝收复台湾后，仿照琼州之例，在台湾岛设台湾府，以邻近的福建统辖台湾。汤彝《台湾内附考》载康熙二十二年（1683）：“七月，克塽以台湾降……于其地设台湾府，统台湾、凤山、诸罗三县，隶福建布政司。”
清朝在海南、台湾二岛设府，规定了二岛的行政级别及与邻近大陆行省的行政隶属关系。在二岛代表中央落实行政职权的最高职官并非知府，而是道员。道是介于省与府之间的行政和监察机构。清代守巡道员的职责不仅包括监察所属地方文武官员，而且还涉及剿灭盗贼、清理词讼等诸多方面。“道员代表省管理地方，名义上是布按两司官员，实际上是府或数个州县的行政主管。”二岛的道员是岛内品级最高的文官，也是直接落实清朝在二岛的行政统治权力和实际执行内附治岛政策的重要成员。在制度之外，中央权力的落实和中央政策的执行，最终要依靠人的行为。二岛对邻近大陆行省的行政隶属关系，不仅包括行政机构的隶属关系，也包括职官的行政统属关系，如以道员为首的二岛地方行政职官分别受广东、福建的督、抚、藩、臬等要员的节制。
邻近大陆行省对海岛的军事统辖是内附治岛政策的第二层含义。清朝统一海南岛与台湾岛时，此二岛内的抗清势力尚未被完全肃清，岛上仍有抗清势力残存。清前中期，海南岛内的黎乱、台湾岛内的抗清斗争，以及二岛外部的海盗势力始终威胁着清朝对二岛的统治。加之，海南岛与台湾岛为新入清朝版图的边海要地，不论是出于对海洋疆土的维护，还是出于对国家边海防线的卫戍，清朝势必要在此二岛驻军布防。绿营兵是驻守布防二岛的主要军事力量。清朝统治二岛之初，在海南岛设琼州绿营镇，在台湾岛设台湾绿营镇。二岛的绿营镇兵弁既要弹压岛内抗清势力，维护统治秩序，同时也要打击海盗、水匪、倭寇等外来袭扰，承担着清朝南部和东南海防线的卫戍之责。
与守巡道的设置类似，琼州绿营镇和台湾绿营镇分别受广东和福建二省统辖。绿营镇的主官为总兵。二镇的总兵不仅是实际驻扎二岛的最高军事职官，也是落实清朝对二岛的军事权力和实际执行内附治岛政策的重要成员。琼州绿营受广东提督节制，并受广州将军、两广总督（广东总督）、广东巡抚的统辖。相仿，台湾绿营受福建提督节制，并受福州将军、闽浙总督（福建总督）、福建巡抚统辖。此外，出于对台湾民众的猜忌和军费负担等因素考虑，清朝沿用明朝的戍边政策，在台湾绿营镇实行班兵制，规定在台绿营兵由福建水陆各营兵丁抽调，三年一换。班兵制的实施，加强了福建行省对台湾镇的军事统辖力度。
海岛对邻近内陆行省的经济依附是内附治岛政策的又一体现。因为地理位置及行政隶属的关系，海南岛、台湾岛自身经济发展都对其邻近的大陆行省有着巨大的依赖，主要涉及大陆向海岛的移民和海岛与大陆之间的贸易。清前期移居海南岛的客民以广东潮州、嘉应州（今梅州）为主。乾隆时，清朝颁布《敕开垦琼州荒地》书，招募百姓移居海南岛垦种开荒。随后，大量客家人由广东移民海南崖州、儋州、定安等地。此外，海禁松弛后，广东与海南岛之间的经济联系也日益密切。广东商人在海南岛内海口、陵水、万宁等地经商，并在当地建立了大量的商业会馆，如海口的广州会馆、陵水的顺德会馆和潮汕会馆、嘉积（今琼海）的南顺会馆、万宁的潮州会馆等。通过这些会馆，广东商人将海南岛的椰子、槟榔、花梨木等运往大陆销售，将米谷等物资从大陆运入岛内。“至少自明代晚期开始，广州与海南的商业往来已非常密切，而且是广州府商人以整体势力进军海南。”
康雍乾时期，福建漳、泉等地民人大量“偷渡”台湾岛，成为开发台湾岛的生力军。台湾岛与福建省之间的经济联系，以郊行的出现和台米输入福建最为典型。郊行是清代闽台地区经营海峡两岸商业贸易的行业组织，类似于商业协会，雍正初期便已出现。郊行由数十家商行构成，商品贸易种类繁多，整体规模极大。郊行的大量出现反映了闽台两地密切的经济贸易联系。此外，康雍乾时期，台米大规模输入福建。乾隆三十年（1765），闽浙总督苏昌、福建巡抚定长奏称：“闽省漳泉一带地方滨临大海，地窄人稠，山多田少，岁产米谷不敷民食之半，向借台洋商贩运米接济。”《清先正事略》亦载：“台本产谷地，福、漳、泉三府民食仰之，商运常百万。”台米源源不断输入福建，极大缓解了福建漳、泉一带缺粮的局面。
除行政隶属、军事统辖、经济依附，内附治岛政策还涉及文化教育等国家统治权力的其他方面。然而，中央权力在海岛地方的落实均以行政统治和军事统治为基础。分巡道掌行政权，绿营镇掌军事权，以道、镇为首的与中原一致的地方统治机构的设立，使清朝的中央统治权力深入边疆二岛，二岛的国家行政一体化得以实现。康雍乾时期是清朝在海南岛和台湾岛落实和深化内附治岛政策的关键阶段，也是清朝探索边疆海岛治理方略的重要时期。在这一时期对二岛的经略中，清朝探索出两种落实和深化内附治岛政策的方案。
二、海南方案
清顺治四年（1647）二月，总兵官黄恩、阎可义统兵渡海，攻入琼州，清朝开始了在海南岛的统治。清承明制，沿袭内附治岛政策为治琼方略。清朝在海南岛设置琼州府，将其内附于广东省管辖。同时，清朝还在海南岛设置了分巡道和绿营镇。《清世祖实录》载：“顺治六年五月，授王庆章为广东布政使司参议、兼按察使司佥事、琼州道。”足见，至晚在顺治六年（1649），清朝设置专辖海南的琼州道。另外，顺治八年（1651），清朝置绿营琼州镇，高进库为首任总兵。时琼州镇辖镇标中营、左营、右营及儋州营、万州营、崖州营6营，官兵共6000人驻守海南岛，分散布防。
顺治时期，因海南岛内各方势力掀起此起彼伏的抗清斗争，清朝在海南岛的统治任务主要是稳定岛内局势，平复各种骚乱。顺治四年（1647）至顺治十二年（1655）间，明臣曹君辅等势力，廪生吴履泰等地方武装，黄士谔、彭信古等黎族武装，以及海盗与本土盗贼诸方势力在岛上活跃，清朝对海南岛的统治遭遇严重挑战。至康熙元年（1662），海南岛内的各方抗清势力被平定，岛内局势基本得到控制。
康熙二年（1663）五月，清朝统一调整广东道制，“裁巡按御史及分巡道，归并分守道”。此时，清廷一次性将广东全省的分巡道全部裁汰，琼州道因此被裁撤。然而，从康熙元年开始，清朝虽控制了岛内局势，但岛外由海盗引发的海患愈演愈烈。海盗、海贼为祸甚重，文昌、陵水、澄迈、儋州、琼州、感恩、三亚等海南岛沿海各州县频遭侵害。海盗与琼州镇绿营官兵交锋，常常不落下风，甚至占据上风。康熙元年，“贼杨三以数十艘至铺前，掠五百余人，官兵援剿，相持数日而去”。康熙二年，海贼杨三再度以巨舰袭入清澜港，大肆劫掠米商。康熙四年（1665）六月，海寇泊疍场港，洗劫周遭村舍，“劫掠罄尽”，“满载逸去”。
琼州洋防本为琼州绿营镇之责，然正如康熙朝琼州镇总兵范时捷所言，琼州绿营镇只辖5营绿营兵，兵额仅4000有零。海南岛四面环洋，地理位置特殊，琼州镇绿营兵弁须“内一层防黎、中一层防城、外一层防海”，兵员本就捉襟见肘。而且海盗袭扰往往事发突然，“陆路应援，跬步为难”。
针对如此情形，康熙八年（1669），复设琼州道。清剿盗贼也是道员的职责，清朝希望琼州道员可以督率琼州地方官弁奋力改变局面。然而，海盗与海贼势力更加猖獗，甚至严重威胁清朝对海南岛的统治。康熙十五年（1676），“贼掠海安，琼州南北道路梗塞，与省隔绝”。康熙十八年（1679），海贼杨二、杨三劫掠感恩、昌化海滨一带，并包围了感恩县城。康熙十九年（1680），杨二、谢昌“复寇澄迈，东抵铺前，滨海各州县尽遭掠”。至康熙二十年（1681），海盗势力攻陷海口，攻破定安县，扫荡澄迈县。康熙皇帝钦点顺德总兵官蔡璋从广东省城统率舟师渡琼剿贼，经数月方才平定。
海贼占据徐闻海安港，切断海南岛与广东省城联系，恣意劫掠海南岛沿海及中部各州县，其势猖獗如此，甚至需要清朝从大陆调兵渡海助剿才能平定。这使清朝统治者清楚意识到仅复设琼州道，断难阻海贼之患。海贼猖獗之势，也非琼州一府可以抵挡。海患如此严重，强化洋防已是刻不容缓。而想要强化洋防，琼州一府的布防必须与大陆相互应援联系。
康熙二十二年（1683），清朝大改广东巡守道设置，裁撤原有岭东、岭南、岭西道，“并雷州一府于琼州道，改为分巡雷琼道”。雷琼道治所仍驻琼州府，兼辖雷州与琼州二府。雷琼道的设置，对内附治岛政策在海南岛的深化意义重大。一方面，设置兼辖海（海南岛）陆（雷州）的雷琼道，与广东水师的巡洋会哨结合，强化了雷琼两地所属洋面的海防态势，得以有效应对海患。另一方面，雷琼道的设置也增强了海南岛与雷州及广东的联系，客观上使海南岛对广东省的内附程度加深，清朝对海南岛的统治也得到强化。雷琼道的设置无疑是清朝在海南岛深化内附治岛政策的一次重要尝试。
岛外海患得到控制，但清朝对海南岛的统治又出现新的问题。琼州地处极南边陲之地，时间日久，清朝对琼州绿营官兵监察力度更显疲弱。彼时琼州绿营缺乏有效监察，渐生不良风气，不仅堕落懈怠，军纪败坏，甚至为祸乡里，造成严重祸患。《清史稿》载：“琼郡处海外，军将多骄横，崖州尤甚。”康熙三十四年（1695），陶元淳代崖州知州，撰《请严职守详文》，力陈崖州绿营营将执掌混杂、军兵骄纵，有侮文、征粮、占丁、保村、虐黎、穿黎6项侵官溺职弊政。甚至，连主司监察属吏清浊的雷琼道员本人也参与其中。康熙三十八年（1699），雷琼道成慎泰及守军游击詹伯豸私征花梨、沉香，激起民愤，以致引发民变。黎民首领王镇邦率兵攻入宝亭营，琼州绿营兵一时竟难以平定。雍正八年（1730），雍正皇帝严厉申斥琼州绿营于额设之外行“挂名兵丁”之陋规，言其“介在两歧，恣行不法，欺压良善，聚集匪人，甚为居民之累”。
除琼州绿营军纪败坏、缺乏监督之外，雍正年间，清朝以为海南岛整体兵防形势也需再度调整。广东总督郝玉麟上《请添设巡道疏》，言及雷州与琼州分立于海峡南北，“中隔大洋，烟波飘渺，风信无常，猝有紧急公文传递阻滞，是雷琼道实有不能兼顾雷州之势”。郝玉麟奏请增设高雷廉道，同时改雷琼道为海南道，使其专辖琼州，并称“如此则海南道鲜海洋间隔之虞，肇罗道无鞭长不及之虑，而高雷廉道得居中驭近之宜”。此议得到雍正皇帝准许。雍正八年（1730），雷琼道正式改为专辖琼州的海南道，兼兵备衔。但如此调整，海南岛与大陆及清朝中央间的联系势必受到削弱，海南岛与广东的联系也会受到影响。
乾隆三年（1738），两广总督鄂弥达称，雷、琼两地相近，故而海南岛内米谷等货物一贯都从雷州贩运接济，但海南道只辖琼州一府，“不特控制难周，即琼民日用，亦多未便”。鄂弥达奏请复海南道为雷琼道，随即获准。乾隆三年复设雷琼道，辖琼州与雷州二府。“从此雷琼两郡一切海面事宜，该道均得一手稽查。凡琼州商民赴雷贩米运米谷者，出入口岸亦得互相关会，大于海防有裨。”海南道复改为雷琼道，海南岛与大陆的联系再度强化。
乾隆二十七年（1762）九月，两广总督苏昌上书称，雷州是进出海南岛的咽喉要冲之地，雷琼道兼辖雷琼二府，控制得当；而琼州镇只辖海南岛，“与内地雷州两不相属”。且“琼州为海南重镇，民黎杂处，四面环洋，若贴近之汛地一无统辖，未免内外扞格，遇有缓急，呼应不灵，大有未便”。故而，苏昌奏请将雷州协、徐闻营、海安营拨归琼州镇。他认为一者“雷协近于琼而远于高”，二者这一协二营由高州镇拨归琼州镇后，不仅高州镇再无鞭长不及之虑，而且高州镇与琼州镇“彼此兵数既得合适”。苏昌认为如此调整可使琼州与雷州“内外联为一体，血脉相通”，“声势联络、犄角相应”。同年，乾隆皇帝下令将此一协二营隶属琼州镇，并将其更名为琼雷镇。因雷琼道名之故，琼雷镇亦作“雷琼镇”。
至此，虽历经反复，但清朝在海南岛所设分巡道、绿营镇皆从专辖海南岛一地变成了兼辖海（琼州）陆（雷州）两地。兼辖雷琼二地的道、镇设置，不仅利于两地资源调配，利于实现两地所属洋面的一体布防，也强化了海南岛与广东其他各地的联系，使海南岛对广东省的内附程度更深。清朝从设置专辖海岛的道、镇转向设置兼辖海岛与陆地的道、镇，以此来深化海岛内附，强化对边疆海岛的统治。这是康雍乾时期清朝在海南岛落实内附治岛政策时探索出的宝贵经验，或言深化内附治岛的“海南方案”。
三、台湾方案
康熙二十二年（1683），清军在澎湖大败郑氏，统一了台湾。经历了一番台湾弃留之争，康熙皇帝最终决定在台湾设治。都察院左副都御史赵士麟为台湾善后之事上奏称：“宜仿广东琼州例而变通之，安置流官，设一府两县以治其民，设一总兵以镇台湾，设一副将以镇澎湖，以千里所产供驻防之需。”
实际上，赵士麟此奏并非无的放矢。首先，清军统一台湾时，在海南岛落实内附治岛政策，依托广东统治海南岛已有30多年。在此期间，清朝顺利平定了海南岛内各方反清势力，掌握了海南岛的局势，强化了对海南岛的统治。这客观上说明以内附治岛政策治理边疆海岛具有一定合理性。
其次，清代沿袭前朝重陆轻海的观念，在统一海南岛与台湾岛前，更以迁界禁海代替海防，并无成熟的边疆海岛统治策略。统一台湾岛时，基于治台策略的角度考虑，用以治理海南岛的内附治岛政策是相对最佳的选择。
再次，以治琼之策治台，实因海南岛与台湾岛有着诸多相同或相似之处。第一，海南岛与台湾岛有着相似的历史背景。在清朝统一海南与台湾二岛前，此二岛都曾作为南明势力盘踞之所，与清军对抗。第二，二岛有着相似的地理位置。海南岛乃广东藩篱，处清朝南部海疆。台湾岛为东南屏障，“乃江、浙、闽、粤四省之左护”,位于清朝东南海疆。此二岛皆隔海峡与大陆相望，均属边海要地，是边防、海防的前沿，战略位置尤为重要。第三，清朝对二岛有着相同的现实统治需求。清军统一海南岛与台湾岛之初，二岛内有残余反清势力举事，二岛外有海盗不时袭扰，统治并不稳定。加之，二岛均属“化外之所”，岛内社会情况与内陆不同。海南岛和台湾岛作为新统一之地，清朝对其有着现实的统治需求，需尽快稳定对二岛的统治，强化对其管辖。
出于以上原因，康熙皇帝采纳了赵士麟的奏议，亦以内附治岛政策作为治台方略。康熙二十三年（1684），清朝在台湾正式设府，隶属福建省。此外，不仅设置了专辖台湾岛和澎湖的绿营台湾镇，而且“改福建巡海道为台厦兵备道兼学政事”。台厦兵备道兼辖台湾岛与厦门两地，客观上增进了台湾与厦门（大陆）间的联系。台厦兵备道的设置，显然也吸取了康熙二十二年（1683）设置雷琼道的经验。
纵然清朝治台之初照搬了治琼方略和治琼经验，清朝对台湾岛的后续治理却走上了与治理海南岛不同的道路。雍正四年（1726）浙闽总督高其倬上《恳请移驻道员改设通判》一折，称厦门一地人群混杂、五方杂处，管查办理，其责綦重；而台厦道隔两重大洋兼辖厦门，实属鞭长不及，只有虚名并无实际。且厦门属于泉州府属地，本属兴泉道所辖，故而高其倬奏请将兴泉道移驻厦门。雍正皇帝称此议“措置甚属妥协”。雍正五年(1727)，“加福建兴泉道巡海道衔，移驻厦门，改台厦道为台湾道”，由台湾道专辖台湾事务。此后，至乾隆朝，甚至终清一代，清朝在台湾设置的分巡道并未再度兼辖台湾与厦门两地，仅专辖台湾一地。而台湾镇的设置，从清朝统治台湾起便只辖台湾一地。
显然，“海南方案”对台湾岛并不能完全兼容。究其原因，有以下两点：其一，二岛与大陆的距离远近不同。琼州海峡最窄处仅19公里，海口港“北接雷州徐闻县境，舟行一日可抵岸”。这样的地理条件下，跨越琼州海峡设置兼辖雷、琼二地的雷琼道与雷琼镇，完全可以实现。而厦门距离台湾岛超过200公里，且中隔澎湖。清朝若要设置一个绿营镇，使其横跨台湾海峡兼及台湾岛、澎湖及厦门进行驻守布防，完全不切实际。其二，雷、琼二地行政级别相同，而台、厦两地不等。清朝在雷州与琼州皆设府统治，台湾亦然，但厦门属于福建省泉州府同安县所辖。厦门地方有泉州府军事力量布防驻守，若设立兼辖台湾与厦门两地的绿营镇，必会与厦门乃至泉州府的固有布防产生冲突。
“海南方案”与台湾岛的实际不契合，专辖台湾岛的道、镇便成为深化台湾内附的唯一选择。然而，台湾岛远处大洋之中，又有海峡阻隔，与内陆的联系本就不便。设置专辖海岛的道、镇虽便于处置台湾岛内事务，但不利于增进台湾与内陆的联系，福建对台湾的节制也会显得力不从心。康熙至乾隆时期，朱一贵起义（1721）、大甲西社抗清事件（1731）、吴福生起义（1732）、林爽文事件（1786）相继在台湾岛爆发，声势浩大，有的甚至席卷台湾全岛。台湾岛接二连三的民变和内乱说明：清朝对台湾的统治并不稳定。为巩固对台统治，清朝在维护内附治岛政策的基础上继续探索，不仅设置专辖台湾的道、镇，还制定了一系列配套措施。
第一，增加台湾绿营的军事力量。台湾镇设立之初，台湾镇总兵辖布防台湾岛的水陆8营及布防澎湖的两营，共计10营，约1万人。台湾镇虽经裁汰、缺额、营制调整，兵数有所减少，但也因平息内乱等因素于雍正三年（1725）、雍正十一年（1733）、乾隆四十七年（1782）、乾隆五十三年（1788）多次增兵，至乾隆五十三年，台湾班兵总数已达13392名。台湾绿营镇的兵数，远超琼州镇等其他绿营镇。
第二，增加台湾道员及总兵的职权，便于其及时奏报消息和处理台湾事务。由于隔海相望，联络殊为不便，奏报难免迟滞，不利于及时平定叛乱、弹压地方。统驭“民、番”为台湾镇总兵分内之责，考虑到台湾的特殊地理位置，雍正十一年，依照山陕沿边成例，升台湾镇总兵为台湾镇挂印总兵。挂印总兵有权调集军队便宜行事，而不必事先禀告督抚。遇紧急情况，挂印总兵亦可专折上奏。如此，一旦发生变乱，台湾总兵可立时弹压，自行上奏裁决，不必经由总督，多费周折。乾隆四十七年，闽浙总督陈祖辉准备将12名“台湾戕杀多命之凶番茅歪”押解至福建省严加审理，而乾隆皇帝却言此举“太过拘例”。他认为将凶犯交台湾镇、道等就近审明处置即可，不必过海解省，以免多费周折。乾隆皇帝还强调对台湾挂印总兵和道员“自当略予权柄，方足以资弹压”。此外，乾隆时，还增加了道员的职权。道员本无单独具折奏事之权，若遇见紧急事务，道员可与总兵会衔具奏。为办理“漳泉械斗”一案，杨廷桦被乾隆皇帝加恩“以按察使衔补授台湾道”。守巡道员加按察使衔，遇有应奏事宜即可自行陈奏。杨廷桦离任时，继任者万钟杰依旧被特令加按察使衔。为保留台湾道员的奏事权，乾隆皇帝还下令规定万钟杰之后的台湾道“俱着加按察使衔”。
第三，对台湾道员、总兵的选任尤为审慎。康熙三十年（1691），闽浙总督兴永朝上《会荐台厦监司第一疏》，称台厦道人选必须才猷练达、年富力强、操守廉洁、胆识过人，“方克胜任而愉快”。乾隆十四年（1749），台湾道员出缺，闽浙总督喀尔吉善奏请以来谦鸣调补台湾道，却遭到乾隆皇帝的驳斥。乾隆皇帝认为来谦鸣并无干练之才，且办事循分塞责，不仅年龄偏大、精力不济，而且“居心并非诚实”。乾隆皇帝看来，“台湾地方紧要”，来谦鸣在年龄、才干、心性方面皆不能胜任。乾隆三十三年（1768），乾隆皇帝于台湾道员的选任问题上再称：“台湾道员缺紧要，必须明干之员，方克胜任。”乾隆五十三年（1788），乾隆皇帝要求新任道员万钟杰“倍当激发天良，尽心办理”，不负按察使衔台湾道膺兹重任之责。台湾道、镇职权大，职责尤重，但因台湾远离大陆，福建督、抚、藩、臬对其节制总显得滞后，故而清朝中央对分派台湾分巡道员及绿营镇总兵的人选，自然要十分审慎。
第四，对道员、总兵等台湾地方官员的监督和监察更加严密。分巡道员原本主司监察之责，兵备道兼衔更使分巡道员增添分理军事、监督绿营官弁之权。因台厦兵备道梁文煊在朱一贵起义中弃台逃亡等多重因素，康熙六十一年（1722）废止台厦道员所兼兵备道衔。乾隆中期改革道制，考虑到台湾道员与总兵同驻一地，共同卫戍东南海疆、抚御台湾，清朝于乾隆三十二年（1767）给台湾道台恢复兵备道兼衔。台湾道员再度兼兵备衔，目的在于监督总兵和绿营兵弁。此外，鉴于台湾道员、总兵权力过大，又远处海疆，除对其选任审慎抉择之外，康熙六十一年至乾隆五十三年间，清朝还设置了巡台御史专门对其监察。“此御史往来行走，彼处一切可得速闻，凡有应条奏事宜，亦可条奏，而彼处之人皆知畏惧。”巡台御史历经康雍乾三朝，对台湾道员、总兵等台湾地方官员起到有效的巡查和监督作用。
通过以上措施，清朝在一定程度上减轻了设置专辖台湾岛道、镇的弊病，深化了台湾岛内附的程度，强化了对台湾岛的统治。内附治岛政策在台湾岛的落实和深化的方式，是与“海南方案”明显不同的“台湾方案”。
四、结语
清朝承袭明朝治理海南岛的内附治岛政策，用于治理海南岛和台湾岛。内附治岛不仅指海岛对邻近大陆行省的行政隶属，还涉及二者之间的军事统辖、经济依附等方面的关系。在海岛设置分巡道和绿营镇，是落实和深化内附治岛政策，将海岛纳入一体化统治体系的重要举措。
康雍乾时期，清朝在经略海南岛和台湾岛的过程中，探索出两种落实和深化内附治岛政策以强化对海岛统治的具体方案：在海南岛设置兼辖海岛与内陆的分巡道和绿营镇，以强化海岛与大陆的联系；在台湾岛设置专辖海岛的分巡道和绿营镇，并实施一系列配套措施以强化对台湾岛的统治，如扩充绿营的军事实力，提升道员、总兵的职权，审慎选任道员、总兵等地方官员，并强化对其监督。
纵观康雍乾时期清朝对海南岛及台湾岛的统治，内附治岛政策的落实和深化始终是清朝对边疆海岛治理方案的深层探索，是将边疆海岛纳入清朝原有的行政管理体系的有效尝试。两种方案不仅是落实内附治岛的途径，也是这一时期内附治岛政策深化发展的内容。从成效来看，历经康雍乾三朝，“海南方案”和“台湾方案”使内附治岛的总方针得以在海南岛与台湾岛贯彻实施。清朝将二岛内附于邻近大陆行省管辖，强化了对二岛的统治。然而，在内附治岛政策落实的过程中，也暴露出这一政策本身的一些不足。
其一，内附治岛政策的核心在于“以岛附陆，以陆治岛”。这种“陆主岛从”的结构说明内附治岛政策本身是重陆轻海观念的延续。其二，内附治岛政策仅关注海岛与大陆的关系，却忽视了对海峡这一重要地理单元的考量。内附治岛政策试图以行政手段跨越海峡对海岛实行一体化管辖，但在政策的落实过程中又无法避免海峡阻隔的现实困境。
与此同时，两种内附治岛的方案客观上也提供了一些海岛治理的经验和启示。“海南方案”中，海峡对大陆与海岛的联结作用凸显。琼州海峡不仅成为雷琼镇、雷琼道的辖区海域，而且琼州海峡成为雷、琼二地进行官方资源调配和民间商旅往来的重要通道。“台湾方案”中，虽然台湾海峡对内陆和海岛的阻隔更甚，使清朝不得不放弃设置兼辖台湾岛与大陆的分巡道和绿营镇，而改设为专辖台湾岛的道、镇。然而，台湾海峡依旧是连通内陆和台湾的重要通道，经由台湾海峡，内陆与台湾岛实现频繁的人口流动和经济往来。
因此，虽然从内陆视角看，海峡阻断了大陆向海岛的陆上交通，是内陆与海岛之间的天然阻隔。然而，在海岛、海峡及大陆组成的海疆区域社会中，海峡这一内陆与海岛的“中间地带”，反而成为连接内陆与海岛及其两侧海域的通道。海峡对内陆与海岛既有阻隔作用，也有连接作用。而且，这两种影响同时发挥作用。这就从内在要求，对海岛的治理不能仅仅着眼于海岛，需统筹考虑海陆区域内内陆、海岛、海峡、海洋的相互关系。
另一方面，对海岛的认识也需进一步加深。从结构来看，海岛的结构稳定，陆地为其内里，海洋为其外缘。陆地和海洋共同构成了海岛的特殊形态，故而海岛是兼具陆地属性和海洋属性的综合地理单元。因海岛具有陆地属性，内附治岛政策内在“以治陆之策治岛”方有一定可行性。然而，对海岛的治理不能只注重其陆地属性，也必须兼顾海岛的海洋特征。
