清乾隆朝统一新疆后，在当地实行军府管辖体制，分新疆为伊犁、塔尔巴哈台、喀什噶尔、乌鲁木齐四大军政区，各设参赞大臣，以伊犁将军为新疆最高军政长官，总统天山南北两路。乌鲁木齐军政区位处新疆东部，大批满营、绿营官兵与民户、遣户以及土尔扈特部落移驻当地，军民辐辏，军政事务繁杂，需有大员统辖。为了适应该区发展形势，清朝改乌鲁木齐参赞大臣为乌鲁木齐都统，管辖该区军政事务。乌鲁木齐都统设立于乾隆三十八年（1773）五月，裁撤于光绪十年（1884）十月，历时百余年。都统为乌鲁木齐军政区最高军政长官，不仅统辖驻防的满营、绿营官兵，会商镇迪道属府厅州县官员的升迁，核奏民数、谷数、钱粮、刑名事务，还负有派遣所辖满营、绿营官兵轮换赴喀什噶尔军政区各城屯戍以及监察辖内维吾尔、土尔扈特札萨克王公的职责。乌鲁木齐都统统辖军民之多、权限之大，竟致当时人称其为“西域都护”，而忽略了伊犁将军的总统地位。
笔者在《关于清代新疆军府制的几个问题》一文中提出了“清代新疆两军府制”的认识，指出“乌鲁木齐都统府是清代边疆建制中独具特色的军府。都统与军政区内的绿营系统、道府州县系统、札萨克旗制系统，以及与伊犁将军府、陕甘总督府之间的关系都比较复杂，这些关系都体现了清朝新疆管理制度的特点。由于篇幅所限，笔者将另文论及”。近些年来，陆续见到一些相关研究成果，可知此问题已引起学界的关注。但审视已有成果，笔者仍感到有从不同视角再行探究的必要。本文试从新疆军府制的构成、乌鲁木齐都统设立的背景、都统的权限与地位、两军府统辖区的社会发展等方面进行考察并提出自己的认识，以求正于学界。
一、新疆军府制的构成——驻防将军与参赞大臣组合制
清朝曾有在新疆实行分封制与行省制两种管辖治理体制的考虑，但最终都予以放弃。乾隆二十五年（1760）五月，清朝决定实行以驻防将军管辖新疆的军府体制，上谕称：“新辟疆土如伊犁一带，距内地窎远，一切事宜，难以遥治，将来屯田驻兵，当令满洲将军等前往驻扎，专任其事，固非镇道绿营所能弹压，亦非总督管辖所能办理。”这一决定表明清朝最终还是传承了自汉唐以来在西域长期实行的以军统政、军政合一的军府制管辖治理体制，正如李大龙所言，“就官职的性质而言，无论是西域都护、安西都护、北庭都护，还是伊犁将军，都属于西域地区总理军政、民政的最高官员”。
乾隆二十七年（1762），清朝任命明瑞为首任伊犁将军，开府于惠远城，“统掌新疆之军政，山北、山南皆听节制”。清朝分新疆为伊犁、塔尔巴哈台、喀什噶尔、乌鲁木齐四大军政区，各设参赞大臣。至乾隆三十七年（1772），清朝基本上完成了新疆军府制的军政建设，伊犁将军与伊犁、塔尔巴哈台、喀什噶尔、乌鲁木齐四参赞大臣的军府制组合格局正式确立。
清朝在统一全国的进程中，于要冲之地设驻防将军，以驻防地名为将军名号，至乾隆朝形成全国设14员驻防将军的定制。驻防将军以满人专任，为武职从一品，与加尚书衔之总督同秩。驻防将军有任内地与任边疆两类，权限不同。任内地之将军专辖本地各驻防八旗，掌防守、训练、旗务等事务，与督抚各成系统；任边疆之将军，因驻地不设督抚，将军统理军政，为本区之最高军政长官。在边疆驻防将军军府建制体系中，唯有喀尔喀蒙古与新疆两个军府长期实行将军、参赞大臣组合格局，这反映出喀尔喀蒙古与新疆两地军府管辖系统的特殊性。但相较而言，喀尔喀蒙古的将军与参赞大臣组合的军府制比较单一，而新疆的将军与参赞大臣组合下的军府体制则要复杂得多。正因如此，新疆驻防将军的名号全称是“总统伊犁等处将军”，在清代全国驻防将军中唯有伊犁将军被冠以“总统”名号。
将军与参赞大臣的组合源于战争时期。清代每逢战事，朝廷派遣满汉军队出征，简大臣颁给将军印信统领全军，下设一二参赞大臣，赞襄军务，有如后来军队中司令员与参谋长之关系。出征任务结束，将军与参赞大臣各回原任，组合即告结束。雍正朝尤为重视这种组合模式，曾有“用兵不可无参赞大臣”的说法，北路军统帅靖边大将军之下竟设有六员参赞大臣。乾隆二十二年（1757），将军兆惠率军平定大小和卓叛乱，因札萨克贝勒额敏和卓“熟悉回部情况，人亦果毅”，任命其为参赞大臣，“在前队行走”。乾隆朝“武臣之冠”海兰察在平定金川、甘肃、台湾等地反清势力与反击廓尔喀入侵西藏等军事征伐中，多次在阿桂、福康安等将军麾下担任参赞大臣。
将军与参赞大臣的组合原本属于临时性质，但在实行军府制的喀尔喀蒙古和新疆，清朝将将军与参赞大臣的组合体制固定下来，实行了百余年时间。尤应指出的是，清朝在新疆实行的军府制又与喀尔喀蒙古有诸多不同之处，其中之一即伊犁将军不仅节制诸参赞大臣，而且在乌鲁木齐参赞大臣改为都统之后，仍有都统受将军节制的规定，这在全国范围内唯新疆如此，故清代有伊犁将军“责任重大，视内地督抚倍之”的说法。但在乌鲁木齐改设都统之后，新疆实际上形成了两军府制的管辖治理模式，这是新疆军政制度研究中值得关注的问题。
二、乌鲁木齐都统设立的背景
新疆设立都统始于乾隆三十八年（1773）。是年五月，清朝颁布改乌鲁木齐参赞大臣为都统之上谕：“从前乌鲁木齐驻防满洲、绿营兵丁，曾放参赞大臣管辖，俱听伊犁将军调遣。今乌鲁木齐地方宽阔，而距伊犁遥远，兵民辐辏，应办事件甚繁，将参赞大臣一缺改为都统一员，于管辖兵丁、办理诸事，尤为有益，而与体制亦属相符……嗣后作为乌鲁木齐都统缺，仍属伊犁将军节制，听其调遣，所有应奏应办之事，一面奏闻，一面知会伊犁将军。”清制，“都统一职，与将军品级相等”。清朝虽有乌鲁木齐都统受伊犁将军节制的规定，但驻防都统与驻防将军皆为武职从一品大员，都直接统辖驻防满营、绿营官兵并直接管理直辖区内的军政事务。乌鲁木齐都统之实际权限与塔尔巴哈台、喀什噶尔两参赞大臣已有很大的差别，与将军直辖伊犁军政区之权限有过之而无不及。关于此问题将于下文论及，这里先论述乌鲁木齐军政区改行都统制的背景和原因。
乌鲁木齐军政区改行都统制的主要原因在于，都统设立之前该军政区已形成陕甘总督与伊犁将军双重管辖的军政格局，参赞大臣制不符体制，需设一大员统辖管理该区军政事务。
乾隆二十四年（1759）天山南北平定，新疆统一，清朝最初筹划设立甘肃总督，开府甘州，管辖甘肃与新疆，拟在新疆实行与内地划一的省制，全面推行道府州县制。是年七月，初定实行省制之计划：“陕甘总督杨应琚奏，西陲平定，幅员广大，陕西、甘肃非一总督所能兼理。请将西安总督改为川陕总督，四川总督改为四川巡抚，甘肃巡抚改为甘肃总督管巡抚事……请将安西提督及本标五营移驻巴里坤……安西参将……均听巴里坤提督节制……安西道移驻哈密，安西同知移驻巴里坤，靖逆通判移驻哈密，俱令管理粮饷，兼办地方事务……归安西道统属……杨应琚著补放甘肃总督。”是年十月，新任甘肃总督杨应琚奉命出关实地考察，筹划在新疆全面设立道府、提镇事宜。他在考察途中与兆惠、阿桂、舒赫德等将军、大臣会商，提出在伊犁、叶尔羌、阿克苏三地各设立总兵、道员等相关计划，加之此前已确定从安西移驻哈密的安西道，从安西移驻巴里坤的安西提督，新疆设立道府厅行政系统及提镇绿营系统的行政与军事布局已经筹划整齐。但朝廷在权衡情势之后，于乾隆二十五年（1760）四月放弃了在新疆实行省制的计划，杨应琚奉命返回关内。五月，清朝最终作出了在新疆实行军府管辖体制的决定。然而，新疆行省制计划虽被否定，但此时甘肃西部的地方军政建置已经展移至新疆境内：安西提督移驻巴里坤，标营分驻巴里坤、乌鲁木齐；安西兵备道移驻哈密，同知、通判分驻巴里坤、哈密。同时，乌鲁木齐设置了同知、通判、仓大使、巡检等员，管理地方事务，“统听安西兵备道管辖”。清朝虽然取消了行省制计划，但对甘肃绿营、道厅军政建置系统已展移至新疆东部的事实予以认定，强调省制虽然取消，但“并非谓附近内地等处一概置而不办也”，谕令总督杨应琚“总之该督统辖所及，至乌鲁木齐而止”。这样一来，已展移至新疆东部的道厅行政建置与绿营提镇建置，按照归属系统，自当属于陕甘总督辖下。
然而，陕甘总督管辖乌鲁木齐道厅提镇系统又存在着鞭长莫及和双重管辖的问题。筹划新疆行省制之际，清朝一度将陕甘总督改为川陕总督，另设甘肃总督管辖新疆。行省制计划取消之后，恢复了陕甘总督旧制。陕甘总督原驻于西安，此时总督辖下的行政军事建置系统已向西延展至新疆东部，总督仍驻西安则不适应新的发展形势。乾隆二十九年（1764），陕甘总督奉命改驻兰州。相较于总督原驻地西安而言，总督驻兰州虽具有“东西道里适均”的优点，但毕竟乌鲁木齐一带相去兰州4000余里，总督行使管辖仍有难以周及的问题。同时，清朝确定在新疆实行军府制管辖治理模式后，历经十年的建设，至乾隆三十七年（1772）伊犁将军与各区参赞大臣的组合体制已经成立。乌鲁木齐作为新疆的四大军政区之一，该区东至哈密、吐鲁番与甘肃安西府（后改安西直隶州）接界，北至巴里坤、古城与乌里雅苏台将军统辖之喀尔喀蒙古接界，西北至库尔喀喇乌苏与塔尔巴哈台接界，西至精河与伊犁接界，西南与南八城之喀喇沙尔接界，“地方宽阔，而距伊犁遥远，兵民辐辏，应办事件甚繁”。伊犁将军虽然“统掌新疆之军政，山北、山南皆听节制”，但直接统辖管理该区军民事务，也有难以周全的问题。因此，如何防止乌鲁木齐军政区军事与民政系统各行其是，增强管辖事权的统一集中性，是参赞大臣设立前后清朝不断予以关注的重要问题。专设都统，以大员统管乌鲁木齐军政区各项事务，在当时是最好的选择。
还应指出的是，乾隆三十六年（1771）远在伏尔加河流域游牧的土尔扈特部17万余人在渥巴锡汗的率领下举族东归，他们突破俄国军队的围追堵截，历尽艰险，损失过半，最终得以进入新疆，返回祖国。俄国不惜以战争相威胁，向清朝追索土尔扈特部人众。清朝在从喀尔喀蒙古、陕甘一带向新疆转运物资赈济东归土尔扈特人的同时，也开始考虑增强新疆天山北部的驻防。上谕指出：“伊犁已安置新来投之土尔扈特人等，且又有许多大台吉。以伊犁兵力之接续计，若巴里坤、乌鲁木齐等处均驻满洲兵，则益于威名。”伊犁将军舒赫德根据指示提出在乌鲁木齐、巴里坤两地移驻八旗官兵分设满营，“添设参赞大臣、领队大臣各一员……其领队大臣令参赞大臣兼摄，俱统辖于伊犁将军”。次年初奉旨，“乌鲁木齐参赞大臣著索诺木策凌补授，领队大臣著德云补授，俱受伊犁将军节制”，并准舒赫德的奏请，“乌鲁木齐参赞大臣，请照乌什、塔尔巴哈台例，铸给印信”。至此，伊犁将军节制四参赞大臣的将军参赞组合制正式形成。然而，按清制，驻防满营由驻防将军、驻防都统等统领，参赞大臣直接统领驻防满营与体制不符。因此，参赞大臣设立仅仅一年多时间，清朝即再次谕令，“将参赞大臣一缺，改为都统一员”，并强调设立都统“于管辖兵丁，办理诸事，尤为有益，而于体制亦属相符”。
三、乌鲁木齐都统的权限与地位
乌鲁木齐都统统辖该区满汉军政官员，总办该区满营、绿营军务和该区地方刑名、钱粮一切事务，其权限囊括了该区军事、民政两个方面。
（一）军政方面——统辖该区满营、绿营驻军，总办军政事务
乌鲁木齐军政区的驻防八旗官兵来自内地陕甘总督辖区。乾隆三十七年至三十九年（1772—1774），清朝从凉州、庄浪、西安等地驻防八旗中调取5 000余员名八旗官兵，携眷移驻乌鲁木齐军政区，在乌鲁木齐、巴里坤、古城三地修筑巩宁、会宁、孚远三座满城，分驻八旗官兵，设立满营。至乾隆四十四年（1779）吐鲁番郡王素赉璊获罪，清朝为加强对吐鲁番的控制，又在吐鲁番增筑广安满城，从乌鲁木齐满营抽调八旗官兵500余员名携眷移驻吐鲁番，设立吐鲁番满营。四满城满营各设领队大臣、协领、佐领等员，至乾隆末年四满营八旗官兵计有6 300余员名，家口约有34 700人。这是直属乌鲁木齐都统统辖的满营八旗官兵。
乌鲁木齐军政区屯戍的绿营官兵也来自陕甘总督辖区。如前所述，乾隆二十五年（1760）安西提督已移驻巴里坤，标营分驻巴里坤、乌鲁木齐。乾隆二十七年（1762）乌鲁木齐设有副将一员，管理左、右二营屯田等事。次年，陕甘总督杨应琚奏准改副将为总兵，设立镇标四营。二十九年（1764），伊犁将军明瑞奏准将安西提督移乌鲁木齐驻迪化城，乌鲁木齐总兵改驻巴里坤。至乾隆末年，乌鲁木齐提督、巴里坤镇总兵所属计18营，官兵将近12 000员名，皆为携眷驻屯，按一户五口计，其家口约有60 000人。清制，绿营提督为武职从一品，掌一省绿营军务，受总督、巡抚节制，乌鲁木齐提督源于安西提督，属陕甘总督辖下绿营系统，自移驻新疆东部后，由于伊犁将军“统辖天山南北各新疆地方驻防官兵调遣事务”，即纳入新疆军府制系统。提督曾一度掌办事大臣之印，办理地方事务。乾隆三十八年都统设立后，提督及其所属绿营成为都统辖下的官兵。负有定期查阅提属绿营官兵之责的提督上司陕甘总督主动向朝廷提出：“乌鲁木齐提标五属，距兰州四千余里，可否由都统就近查阅”的建议，朝廷遂“着照所请”。而且，都统设立之后，“自此提督专管绿营屯田事务，不与地方之事矣”。
为了加强对乌鲁木齐军政区内满营、绿营官兵的统辖，清朝曾多次命都统兼署提督，直接管理绿营军务。如乾隆四十三年（1778）四月都统索诺木策凌兼署提督，四十五年（1780）十二月都统奎林兼署提督，四十七年（1782）十月都统明亮兼署提督；嘉庆四年（1799）八月兴奎以提督补授都统兼署提督，嘉庆六年（1801）九月兴奎再次以都统兼署提督等；道光六年（1826）七月都统英惠兼署提督，道光十年（1830）九月都统成格兼署提督，道光二十四年（1844）都统惟勤兼署提督。都统有与将军、总督会衔参与提属绿营中下级官员的调补之权。首任都统索诺木策凌为钦差大臣，会衔上奏列名在陕甘总督之前，以后都统作为额缺，会衔上奏时则列名于总督之后。
总之，新疆统一之后，历经近20年的建设，新疆军府制格局基本成型。乾隆末年，乌鲁木齐都统辖下满营、绿营官兵总数额为18 000员名，家口总计约95 000人，总计驻屯八旗、绿营官兵连同家属共计约113 000人，这是乌鲁木齐都统辖下的军籍人口。而几乎在同一时期，伊犁将军直辖的伊犁军政区内屯驻的惠远城、惠宁城两满营，察哈尔、锡伯、索伦、额鲁特四营以及绿营一镇，官兵数额总计也为18 000余员名，家口约114 000人，军籍人口合计约132 000人。由此可见，乌鲁木齐都统与伊犁将军直辖的官兵数额、军籍人口数额大体相等，都统府与将军府一样，都属于实体军府。
乌鲁木齐都统府与伊犁将军府同样，都负有派遣所辖官兵屯戍喀什噶尔军政区的任务。喀什噶尔军政区包括喀什噶尔、英吉沙尔、叶尔羌、和阗、阿克苏、乌什、库车、哈喇沙尔等8城，该军政区不设驻防满营、绿营，戍屯任务由乌鲁木齐都统府、伊犁将军府和陕甘提镇标营派出的八旗、绿营换班官兵承担，定期更换。派往喀什噶尔军政区的官兵总额数约为5 400员名，其中，陕甘各提镇标营派出官兵约3 600员名，伊犁满营、锡伯营、索伦营派出官兵300余员名，而乌鲁木齐军政区满营派出官兵约850员名，绿营派出官兵约640员名，总计近1 500员名，约占派往喀什噶尔军政区戍屯官兵总数的近三分之一。伊犁将军府、乌鲁木齐都统府两军府辖下的驻防军与陕甘驻防军共同承担着塔尔巴哈台、喀什噶尔两军政区的屯戍任务。
这里特别需要指出的是，新疆军府由伊犁将军总统下的四大军政区组合而成。军府制是以军统政、军政合一的制度。将军直辖的伊犁军政区和都统管辖的乌鲁木齐军政区是两个实体军府，塔尔巴哈台和喀什噶尔两个军政区则非实体军府。所谓实体军府，即有驻防军建制的军府，将军、都统统领成建制的携眷满营、绿营等驻防官兵。参赞大臣辖下的塔尔巴哈台、喀什噶尔两军政区，则不设驻防军，当地的满营、绿营官兵皆为换班官兵，他们的军营建制和家属在伊犁、乌鲁木齐与陕甘大区，他们被定期派赴喀什噶尔和塔尔巴哈台承担换防任务，其性质属于出差官兵。
（二）民政方面——总办该区刑名、钱粮等民政事务
乌鲁木齐军政区位处新疆东部，这里地广人稀，水源充足。清朝以“西陲平定，疆宇式廓……其于惠养生民，甚为有益”，移民新疆东部，“则腹地资生既广，而边隅旷土愈开，实为一举两得”。从乾隆二十六年（1761）起，清朝即采取多种政策，资助、鼓励与吸引内地民人、商贾、兵丁子弟、安插户、遣犯等类人员落户乌鲁木齐军政区。乌鲁木齐都统设立之前，落户认垦者已有数万人之多。至乾隆五十四年（1789），乌鲁木齐、巴里坤一带落户认垦人数已有120 537口。乾隆六十年底，乌鲁木齐军政区的民户及商民保甲统计数额为32 207户，173 433口。
如前所述，乾隆二十五年（1760）四月，清朝放弃了在新疆实行省制的计划，但对陕甘总督所属安西道厅建置系统延展至新疆东部的事实予以认可。随着新疆东部的民户增加，刑名钱粮等事务繁多，当地行政建制系统也随之不断完善。乾隆三十七年（1772），陕甘总督文绶奏准，将“安西道移驻巴里坤，改为屯田粮务兵备道，照旧兼辖哈密、辟展、乌鲁木齐等处”。翌年，因议乌鲁木齐、巴里坤专设学额取进生童事宜，清朝将巴里坤改设镇西府，乌鲁木齐改设迪化州，分巡巴里坤粮务兵备道移驻迪化州。四十一年（1776）分巡巴里坤粮务兵备道改为分巡镇迪粮务兵备道，简称镇迪道。镇迪道管辖迪化直隶州，镇西府，宜禾、奇台、昌吉、绥来、阜康五县，哈密通判，辟展二同知及库尔喀喇乌苏、晶河、喀喇巴尔噶逊三粮员。这些道府厅州县官员名义上归陕甘总督统辖，但民数、谷数、钱粮、刑名等事务都交与都统管辖处理，都统还有与总督会商具奏府县机构调整、官员升迁的权责。因此，道府厅州县系统的行政官员受都统统辖，在隶属关系上是都统的属员。乾隆四十七年（1782）初，清朝查办乌鲁木齐冒销案，发现都统与道府厅州县属员串通贪贿，贪赃枉法之各级官员都曾馈送都统银两，“自一千两至数千两不等”，即将都统与道府厅州县官员一并严办。嘉庆十二年（1807）在朝廷处理乌鲁木齐都统奇臣收受知州礼品及失察知县浮征累民、荆州驻防将军积拉堪与知府宴会两个案件时，嘉庆皇帝指出二者之间性质不同：“奇臣与积拉堪均系宗室，一任将军，一任都统，其职分亦属相等。积拉堪在荆州将军任内与知府林岚宴会，知府究非将军属员可比。而奇臣任乌噜木齐都统，兼辖地方事务，知州正其所属，乃与往来交好，有收受猪羊酒果等事，情节已有区别……其咎较之积拉堪甚重。”这里明确指出镇迪道府州县行政官员乃乌鲁木齐都统的属员。
（三）监察吐鲁番、哈密及库尔喀喇乌苏、晶河土尔扈特诸札萨克旗
吐鲁番、哈密维吾尔人在新疆统一之前即归附清朝，部众编设为札萨克旗，首领被封爵为郡王、郡王品级贝勒。土尔扈特部东归后皆编设为札萨克旗，巴木巴尔受封为郡王，率两旗游牧于库尔喀喇乌苏之济尔噶朗一带，默们图受封为贝勒，率一旗游牧于精河一带。吐鲁番、哈密、库尔喀喇乌苏、精河等处的维吾尔人、土尔扈特人札萨克旗直属于理藩院管辖，但郡王、贝勒领地属乌鲁木齐军政区。哈密设有副将率绿营官兵屯戍，吐鲁番设有领队大臣率满营驻防，库尔喀喇乌苏设领队大臣专管济尔噶朗游牧土尔扈特及库尔喀喇乌苏、精河二处屯田。哈密、吐鲁番、库尔喀喇乌苏还设有通判、同知、粮员等文职官员。以上文武官员皆属乌鲁木齐都统统辖。
乌鲁木齐都统负有监察审理上述札萨克王公家族不遵法纪的职责，最具典型的即素赉璊事件。吐鲁番额敏和卓去世后，其子素赉璊承袭札萨克郡王爵位。乾隆四十三年（1778）素赉璊属下维吾尔人米莱利木赴乌鲁木齐控告札萨克郡王素赉璊：“数年来科敛回众银两，勒取牛羊，挑选回幼女，将幼子阿布杜尔曼阉割后又杀死等情。”都统索诺木策凌据以上奏后，乾隆皇帝谕令：“乌鲁木齐距离辟展不远，著索诺木策凌即赴辟展，据实明白办理奏闻。”索诺木策凌亲自质审素赉璊，查明米莱利木所控诸事俱属事实，遂将素赉璊解送京师照例定罪。索诺木策凌随后提出加强管理吐鲁番地方的建议：“吐鲁番系居中之地，田肥水足，请建城，拨满兵驻防，裁辟展大臣，请旨另放领队大臣一员，驻扎吐鲁番。”素赉璊解京后被革除爵位，由其弟伊斯堪达尔袭郡王，管理吐鲁番札萨克旗务。根据索诺木策凌的建议，清朝在吐鲁番修筑广安城，移驻八旗官兵，增设领队大臣，统领吐鲁番满营。
乌鲁木齐都统不仅总理军政，而且兼理民政，监察诸札萨克旗，统掌该区军政大权。《三州辑略》记乌鲁木齐都统的权限云：
乌鲁木齐都统，驻扎巩宁城，统辖满、汉文武官员，督理八旗、绿营军务，总办地方刑钱事件。乾隆四十年军机处议复，都统索诺木策凌具奏，乌鲁木齐所属地方命盗钱谷一切案件由该道转呈都统办理，其巴里坤地方一切事件向由该道往报总督办理。查该处距兰州省城四千余里，鞭长莫及，难免贻误。且现在巴里坤、古城、吐鲁番满营事务俱属乌鲁木齐都统总理。应将巴里坤、奇台、古城地方事务全归乌鲁木齐都统办理。辖领队大臣五：本城一、吐鲁番一、巴里坤一、古城一、库尔喀喇乌苏一，协领十二：本城六、外城六，节制提镇：迪化城提标、巴里坤镇标、哈密协、玛纳斯协，城守营一：驻扎巩宁城，所属道一：镇迪道，府一：镇西府，直隶州一：迪化州，同知一：吐鲁番，通判一：本城，县五：昌吉、绥来、阜康、宜禾、奇台。
乌鲁木齐都统和瑛曾以西域都护自许，称：“乌鲁木齐都统，即汉都护秩也。”他认为都统职权又超迈都护，称：“然汉之都护不过治屯行军……他无职掌。我朝高宗纯皇帝平定准、回两部，天山南北置巡道府厅州县，无异直省，而以都统辖之，则是以治屯行军而兼膺民社也，责綦重焉。且分设领队大臣五，如汉戊己校尉之制。”嘉庆年间直隶总督颜检（岱云）遣戍乌鲁木齐，其边塞诗作中多有“都护和太庵先生颜寓斋曰亦吾庐”，“呈都护和太庵先生”，“立秋过都护署复呈太庵先生”等字句，可见当时人已有以都统为都护的习称。将都统称为都护，不只是显示出乌鲁木齐都统在新疆的重要地位，更重要的是强调了清朝的新疆军府制是对西汉西域都护府制的传承与发展。
四、两军府统辖区社会发展的几点比较
自乌鲁木齐设立都统后，新疆实有将军、都统两个军府。伊犁将军为新疆最高军政长官，将军之权限为“节制南北两路，统辖外夷部落，操阅营伍，广辟屯田”。此处之“节制”“统辖”两项为将军总统新疆权限的体现，而“操阅营务、广辟屯田”则是将军在其开府的直辖区之职掌。正因为伊犁军政区是将军的直辖区，伊犁参赞大臣虽有额缺而补授无定制。两军府配备之兵力，皆为18 000余员，驻军数额相等。但将军、都统直辖区内的社会发展却有一定的差距，这主要体现在农业生产的发展和驻军用粮的取给渠道、商业的发展与市场状况、学校教育与科举的发展等几个方面。
伊犁将军直辖区的民籍农业人口主要是乾隆年间陆续从天山以南各城迁来的维吾尔人，至嘉庆年间有6 000余户，计34 300余人。他们依灌溉水源开垦耕种，分屯居住，实行维吾尔人原有的阿奇木等各级伯克管理制，称为“回屯”。回屯由伊犁将军直接统辖，实行定额纳粮制，每年纳粮103万石供给两满营官兵，占两满营官兵用粮的62%。两满营官兵用粮总数的62%由回屯提供，38%由伊犁兵屯即绿营屯田供给。该区有部分承包土地和承租商铺的民户、商户以及绿营眷兵为民子弟、年满为民遣犯等项人口，但为数不多。嘉庆年间，该区军民总人口数约为170 000人，其中军籍人口将近132 000人，约占军民总数的77%。乌鲁木齐都统辖区内的民籍人口数则远超伊犁将军直辖区内的民籍人口，乾隆六十年（1795）底官府统计的民籍人口数额为32 207户，173 433口。这些民籍人口来源有移民、商人、兵丁子弟、安插户、遣犯等，皆来自内地。当年（1796）该区军民总人口数约为286 400余人，其中军籍人口约占该区军民总数的40%。都统辖区的大批落户民人称为“户屯”，实行道府州县管理制，他们立业升科后向官府缴纳税粮，向市场提供余粮。随着当地农业经济的发展，乌鲁木齐市场粮价远低于内地。乾隆三十三年至三十四年（1768—1769）遣戍乌鲁木齐的纪昀见到，“天下粮价之贱，无逾乌鲁木齐者。每车载市斛二石，每石抵京斛二石五斗，价止一金，而一金又止折制钱七百文，故载麦盈车不能得钱三贯。其昌吉、特纳格尔诸处，仅索银七钱，尚往往不售”。该区满营官兵的用粮除由绿营屯田、民户税粮供给之外，还具有从市场采购供给的重要渠道。伊犁军政区驻军的用粮则主要依靠“回屯”与兵屯供给，市场采购供给的比例很小。
新疆统一之后，道路通畅，内地商贾接踵而至，新疆的商业进入了新的发展阶段。都统辖区位处新疆东部，占有地理位置优势，商业发展远远领先于将军直辖区和喀什噶尔、塔尔巴哈台两军政区。巡抚文绶见到巴里坤一带“城关内外烟户铺面比栉而居，商贾毕集，晋民尤多”。纪昀也在乌鲁木齐见到“商民流寓往往不归，曰此地‘红花’，红花者，土语繁华也。其父母乏养者或呈请内地移牒拘归，官为解送，岁恒不一其人”。居住于迪化城的都统、道台等各级军政官员群体酬酢甚多，为了满足对海鲜干货的需求，一些大商贾开辟了从归化城到迪化州的草地通道，“大贾皆自归化城来，土人谓之北套客。其路乃客贿蒙古人所开，自归化至迪化，仅两月程，但须携锅帐耳”。纪昀有诗云：“峨岢高毂驾龙媒，大贾多从北套来”，“不重山肴重海鲜，北商一到早相传”。迪化等城中“酒楼数处，日日演剧，数钱买座，略似京师”。在新疆任职的椿园氏记迪化州市场商业云：“字号店铺，鳞次栉比，市衢宽敞，人民辐辏，茶寮酒肆，优伶歌童，工艺技巧之人无一不备，繁华富庶，甲于关外。”同时，不少行商就地落户转为坐商，乌鲁木齐民户有五种，其中之一即商户。至乾隆六十年底，乌鲁木齐“各属商民保甲共一万一千五百四十五户，男妇子女共四万三千七百九十一名口”，已经形成相当规模的商户群体。而同一时期在军籍人口占主导地位的伊犁将军直辖区，主要是官府主导下的对哈萨克人的绢马贸易，在官兵聚居营地也多是官铺商业，私营商业的发展远不及都统辖区。
清代新疆施行两军府制的百余年中，都统辖区的文化教育发展也领先于将军直辖区。伊犁军政区设有清书学（旗学）八所，教授满文和射箭；义学一所，教授满文、托忒蒙古文和汉文；敬业官学一所，从清书学、义学中挑取聪慧者学习圣谕广训等；俄罗斯学一所，从京师俄罗斯馆选派教习官教授俄文，学制五年，期满考取一等一名者委为笔帖式。这些学校的教育对象皆为八旗子弟。乾隆皇帝认为：“伊犁系新定疆域……该处人等止宜勤习清语骑射，学汉文何为？”嘉庆皇帝认为：“伊犁地处极边，多系索伦锡伯察哈尔额鲁特游牧之地，迥非乌噜木齐建立府厅州县、设有学额者可比。该处毗连外域，自当以娴习武备为重，若令其诵读汉文，势必荒疏艺勇，风气日趋于弱，于边防大有关碍。”故将军直辖区的这些学校具有服务于边防的鲜明特色，并未纳入国家科举教育的范畴。乌鲁木齐都统辖区则不同。随着大批民人落户当地和道府厅州县地方行政建置的建立，“内地民人分隶府厅州县，其势与酒泉张掖诸郡等”，迪化、镇西一带，“兵民子弟，郭书讲射……弦诵相闻，渐成乐土”。乾隆三十四年（1769），迪化州首先设立学校，随后各府县相继设学，府、州设教授、学正，县设教谕。各府州县陆续设立义学（书院），“于民人内择其品行端方，文理通顺，堪以教读，并与年老辞粮兵丁内择其弓马娴熟者，每学拣选二名作为教习”。各府州县定有岁科两试生额及廪、增生额。清制，府州县童生试皆设考棚，学政以次分期案临考试。但镇迪道府州县距离遥远，参加岁科考试的童生数相对内地府州县要少，故学政西行只是案临肃州，迪化、昌吉、阜康、绥来“四学考试之年由陕甘学政将文武童生题目封送乌鲁木齐都统扃试，考毕将试卷并技勇册移送学政，按额取进”。镇西、宜禾、奇台三学则由镇西知府负责扃试呈送等事宜。尽管当时乌鲁木齐的学校教育和科考取士规模不大，但正如时人椿园氏所言：“阜康、昌吉两县，建立黉宫，文武二庙，州学、县学，科岁各取生员十余名，先农、社稷各坛彬彬乎，玉帛钟鼓圣教覃敷之地矣。”这毕竟开启了新疆地区学校教育和科考取士的先河，为新疆建省后学校教育和科考取士的进一步发展奠定了基础。
余论
自西汉宣帝神爵二年（前60）设立西域都护，开府于乌垒城（今轮台县境内），管辖天山南北地区，军府制成为中原王朝统辖治理新疆的传统制度模式。李大龙指出，“汉、唐、清三朝对西域的统治应该说是有一个由浅及深的逐步发展过程”，这一论断颇具见地。唐朝统一新疆，在传承西汉以来西域都护府制的基础上，进一步改一都护府制为两都护府制，设立安西大都护府与北庭大都护府，跨天山而立，分别开府于龟兹（今库车）、庭州（今吉木萨尔）。清朝统一新疆后同样传承了汉、唐以来新疆军府制的传统模式，并有所发展与完善。其实，当清末新疆地方官员们在回顾汉、唐、清三朝新疆军府制的传承与发展时，即已认识到“国朝初定，西域建侯行师，立军府于伊犁，其建置规模考之前史，大抵于唐为近”。尽管其认识与笔者的认识有一定区别，但“大抵于唐为近”的认识，首先是清楚认识到清朝在新疆设立了两个军府。
尽管新疆军府制不同于内地郡县制，但军府制的实行也为郡县制的推行奠定了基础，准备了条件。汉魏晋隋唐元清等朝在新疆长期实行军府管辖制，同时早在前凉张氏时期，就已将内地的郡县制推行到西域。隋朝破吐谷浑后，“于西域之地，置西海、鄯善、且末等郡”。鄯善、且末二郡在今新疆境内，鄯善郡下设有显武、济远二县，且末郡下设有肃宁、伏戎二县。唐朝平定高昌麹氏政权后，在新疆东部设立伊州（今哈密）、西州（今吐鲁番）、庭州（今吉木萨尔），下辖12县，推行与内地同一的均田制、租庸调制、府兵制、乡里制。从隶属关系来看，唐朝设立的这些州县都属于安西、北庭都护府统辖系统，郡县从属于军府，军府与郡县有机地结合，这是唐代新疆军府制的一大特色。清朝在都统统辖的乌鲁木齐军政区设立镇迪道府州县系统，将军府制与郡县制结合在一起，这也是清代军府制“大抵于唐为近”的体现。
乌鲁木齐都统的设立，统一了该军政区内复杂的军政、民政两大系统的管理权限，尽管这种军政合一的管辖制存在着监察机制不足的弊病，但毋庸讳言，这种军府制在当时是不二的选择，适合新疆东部地区形势发展的需求。都统制的实行保证了当地的军事防卫和开发建设，促进了社会经济文化的发展，尤其是对于密切内地与新疆之间的联系，促进新疆各族人民对祖国的向心力，增强中华民族共同体意识都起到了重要作用。近代中国沦入半殖民地半封建社会，内忧外患频仍，清朝失去对新疆大部地方控制的十多年中，新疆各民族都为抗击分裂势力与外来入侵势力作出了重要贡献，但最为突出的是乌鲁木齐一带徐学功、孔才等人率领义军保家卫国，以实际行动响应清军收复新疆，作出的贡献最为卓著，两人也因此被誉为可与唐代的李元忠、张议潮先后辉映。清朝收复新疆后，改军府制为行省制，将新疆省会设于迪化，与前期乌鲁木齐都统属下镇迪道府州县建置与制度的百余年实施所奠定的基础有着直接的关系。所以，今天我们研究新疆建省及全面推行与内地统一的省府州县制，首先应该关注其前期的军府制，尤其是关注乌鲁木齐军政区内的建置与制度的演变问题，对新疆军府体制予以客观的评价。
（作者王希隆，系宁夏大学民族与历史学院特聘教授）
